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1、第4章 预算准备与编制,公共管理学院,Public Budgeting Management Course：,预算准备过程中三个层次的问题,Allen Schick,1966,预算准备与编制,一、宏观政策 预算限额：收入、支出、赤字、债务 确定一级政府内的总体活动范围 一般自上而下完成 二、战略选择 一般自下而上完成 支出部门根据宏观政策编制部门预算 财政部门（核心预算机构）根据宏观政策在部门中分配资金 三、预算执行 自下而上地给出预计执行计划,预算准备过程中三个层次,一、宏观政策 宏观经济状况预测：涉及到可能的收入和支出任务 总体政治发展布局：重大政策指向性安排 中期滚动支出框架：支出筹划，
2、规划未来、规定当年,宏观政策与中长期支出框架：政府的宏观架构,1.预算的政治政策约束,政策分解的组织结构 党章：全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会（第十条），党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定 宪法：全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院 党和政府自上而下的政策指示一方面有利于保证全国按照中央的意图布置重点工作，同时也为各级政府和相关部门政策制定提供了足够的合法性依据。,2.预算分配体现政策要求,预算法要求：各级预算支出的编制，应当统筹兼顾，确保重点（第三十条） 预算法实施条例也要求：各级政府编制年度预算草案时“国民经济和社会发展计划、财政
3、中长期计划以及有关的财政经济政策”（第16条）是其重要依据,3.预算监督体现政策要求,政策性审查 ： 2009年出台的财政支出绩效评价管理暂行办法也明确要求，“各级政府制订的国民经济与社会发展规划和方针政策”是预算绩效评价的重要依据（第6 条），绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划（第15条）。,二、中长期预算框架,中期预算框架(Medium Term Budget Framework ,MTBF) 包含一份财政政策报告书 包含一份完整的中期宏观经济和财政预测 包含支出部门和支出机构在下个预算年度以后2-4年的支出估计数 对各支出部门和支出机构的预算拨款数是硬预算约束（
4、hard budgeting constraints）的 中期预算框架的动因 1.以预算的方式管理政府联系政策-预算-计划 2. MTBF 是确保政策与预算相连接的有效方式,MTBF的意义和作用: 向政策制定者说明政府在未来年度中拥有最大的可支配财力， 以及财力不足时应该寻求的解决办法; 向纳税人说明公款是如何被使用的; 预算限额本身表明了政府的经济政策取向， 也可限制支出机构过高的支出期望， 确保在资源约束下实施政策; 通过更强有力(相对于年度预算) 地约束各支出部门的支出需求， 使经济衰退时期的支出控制变得更加可行;,表明未来若干年度中政府的财政趋势 或者政府打算前进的方向， 从而增进了预
5、算透明度， 并有助于公众和其他利害关系者对政府财政承诺的可信度做出判断; 为年度预算的准备提供导向，年度预算应尽可能体现MTBF所反映的政府中期政策意图， 这将为编制年度预算提供方便， 更好地确定年度预算的开支重点; 可更好地促进政府政策的连续性， 减弱政府领导人更替对预算和政策连续性造成的负面影响， 避免年度预算(一年一定预算限额) 刺激各支出机构将本预算年度的支出推迟到未来， 使未来的预算任务更难实现; 清楚地反映延续现行政策和实践新政策分别形成的跨年度成本(支出) 。,一、宏观经济框架是准备中期预算框架的基础 对现行政策在未来所需要费用进行预测 对可持续的支出水平作中期预测 二、对影响预
6、算的经济条件做出假设 三、税收与支出政策及其变化效应,官僚预算最大化：支出部门的策略,争取多上项目,每个项目多要钱,人员、公用固定,自我辩护 争取支持,情况很糟糕 以往效果很好 国家要求 本地需求 领导关注 同行比较 功能发展 ,资源保护：财政部门（核心预算机构）,资源配置1：对项目立项与否发言,资源配置1：对项目资金额度发言,资源管理：对项目管理监督,确保资金用于公共目的,对资金分配有发言权,对资金运作有发言权,改革的战略选择,预算分配：到底在什么基础上分配资金 政治争夺VS理性计算 分项预算（Line-Item Budget）：控制 绩效预算（Performance Budget）：产出，效率 计划项目预算（Plan-Program Budget）；计划 目标管理预算（Management of Objective Budget）：目标实现 零基预算（Zero-Based Budget）：排序 新绩效预算（New Performance Budget）：结果,
