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1、对商洛农村扶贫开发情况的调查与思考1 作者： 日期：对商洛农村扶贫开发情况的调查与思考罗群英 卫 东党的十七大提出：“加大对革命老区、民族地区、边彊地区、贫困地区发展扶持力度”、“逐步提高扶贫标准”，“到2020年绝对贫困现象基本消除”，明确了我国今后一段时期扶贫开发的战略目标和工作要求，为扶贫开发工作指明了方向。商洛市所辖六县一区均为国家扶贫开发工作重点县（区），作为全国为数不多的集中连片贫困地区，进一步加大扶贫开发力度，强力推进贫困地区社会主义新农村建设与和谐社会建设，已成为社会各界关注的一个焦点，也是需要我们认真研究和思考的一个全新课题。一、商洛扶贫开发工作成效近年来，商洛始终坚持以扶贫
2、开发总揽农村工作全局，将扶贫开发放在全市经济社会发展的突出位置，理清扶贫思路，明确扶贫目标，强化扶贫措施，创新扶贫模式，先后开创了小额贷款、整村推进、两项制度衔接等三个扶贫模式，有力提升了商洛市扶贫开发工作水平，全市农村贫困面貌发生了巨大变化。（一）农民收入快速增长。2000年以来，商洛坚持把扶贫开发与建设社会主义新农村相结合，一手抓扶贫开发，一手抓新农村建设，以稳定解决贫困人口温饱和增加贫困人口收入为目标，以基础设施建设和特色产业开发为重点，坚持产业开发式扶贫方针和整村推进扶贫开发措施，着力搞好重点村“五通四改三建”建设，改善贫困人口生产生活条件，使农民收入有了明显提高。2010年，全市农民
3、人均纯收入3605元，是“十五”时期末的2.4倍，从占全省平均水平的73.7%提高到87.8%，已基本达到了陕西国家扶贫重点县农民人均纯收入的平均水平（3617元）。“十一五”时期全市农民人均纯收入年均增速为19%，较“十五”时期的6%，加快了13个百分点，增幅高于全省平均水平，有效缓解了商洛与全省发展差距，是商洛十年扶贫开发工作成效的集中体现。（二）贫困人口快速减少。2000年，商洛率先开创了“一体两翼”扶贫开发模式，以扶贫开发工作重点村整村推进为主体，以产业化扶贫和劳务技能培训为两翼，根据不同区域贫困人口的贫困现状和致贫原因，把扶贫区域划分为高寒边远山区、中山沟槽区和浅山川道区三种不同类型
4、，把扶贫对象划定为无法解决温饱、可以解决温饱和能够稳定解决温饱三个层次，分别实施了移民搬迁、扶贫重点村和综合扶贫小区建设，使贫困人口大大减少。2000年，重新划定的贫困线确定全市贫困人口为90万人，占全市人口的38%，占农业人口的41.8%；2005年，全市贫困人口降至52万人，占全市人口的21.7%，比重下降16.3个百分点； 2010年，全市贫困人口下降到15万人，占全市人口6.2%，占农业人口9%。十年扶贫开发，累计使75万人脱贫。（三）扶贫投入日益加大。十年来，商洛市扶贫资金投入由单一化向多元化发展，形成了财政资金、信贷资金、社会资金三管齐下的扶贫格局。据统计，商洛十年累计投入财政扶贫
5、资金7亿元 ，其中“十五”期间累计投入2.6亿元，“十一五”期间累计投入4.4亿元；十年累计发放扶贫贷款19亿元，其中到户扶贫贴息贷款13亿元，项目扶贫贴息贷款6亿元。（四）农村面貌发生新变化1、基础设施显著改善。2000年以来，商洛市坚持“政府统筹、资金捆绑、综合开发、整村推进”原则，不断加大贫困村基础设施建设力度。十年累计搬迁贫困农户2.7万户、11.6万人，修建村组公路5477公里，解决了50.5万人的饮水困难，基本实现了水、电、路、视、讯“五通”目标。 2、特色产业初具规模。商洛市大力支持贫困农户发展种养业、劳务业、服务业等增收产业，积极培育扶贫龙头企业、专业技术协会和中介服务组织，建
6、设了一批“公司基地农户”的绿色食品和现代中药产业基地，初步形成了县有龙头企业、村有主导产业、户有增收项目的产业发展格局。十年累计建立村级扶贫互助资金协会151个，筹措互助资金2890万元；立项扶持柞水盘龙制药等龙头企业79家；全市特色农产品基地发展到630万亩；生猪饲养量212.5万头；10大类80多个品种打入西安、咸阳300多家超市和门店。3、生态环境不断优化。按照“环境整洁、民居美化、生活文明”的建设标准，商洛市大力实施以改厕、改圈、改灶、改房、推广沼气为重点的农村清洁工程，目前已完成重点村“四改”5.1万户，建设圈、厕、沼“三位一体”2.8万户，使扶贫重点村村容村貌焕然一新。 4、农民素
7、质逐步提高。商洛市坚持“扶贫先扶智、治穷先治愚”的工作思路，按照“培训农民、转移农民、减少农民、富裕农民”的要求，大力实施 “雨露计划”培训，十年来，培训农民105万人次，培训转移贫困劳动力4万人，培训农家乐经营户2120户。5、 社会事业全面发展。重视加强农村基础教育、医疗卫生、体育健身、文化娱乐等社会事业建设和基层组织建设。共装备完善乡镇卫生院163所，新建改造重点村村小学806所、村卫生室913个、村两委会办公室966个，装备村体育设施1495台（套），贫困人口新合疗参合率达到98%以上，初中和小学学生入学率分别达到99.7%、100%。二、新阶段扶贫开发工作难点经过多年努力，商洛扶贫开
8、发工作取得了明显成效，但是随着经济社会的快速发展，扶贫开发工作依然面临许多困难。（一）贫困线标准不断提高，贫困人口群体加大。2010年按照新制定的1196元的贫困线标准，商洛市尚有农村贫困人口15万人，占农业总人口的9%。2011年陕西贫困线标准再次提高到1600元，贫困人口范围进一步扩大。今后随着物价指数的变化和经济社会的发展，以及国家继续调整贫困线标准，加上因灾、因病、因祸、因残致贫返贫，天然林保护区或森林禁伐区靠山吃山农民、退耕还林区域农民和失地失业农民增多等因素，商洛市相对贫困人口仍将长期存在。（二）贫困人口增收困难，贫富差距大。一是与全国、全省平均水平相比差距大。2010年全国农民人
9、均纯收入为5919元，全省为4105元，商洛仅为3605元，比全国平均水平低39.1%，比全省平均水平低12.2%。二是与城镇居民收入水平相比差距大。2010年全市城镇居民人均可支配收入为14811元，是农民人均纯收入4.11倍。三是收入结构不尽合理。从2010年农民人均纯收入构成的四部分看，目前全市农民从劳务中获得的工资性收入占50.7%，家庭经营性收入占36.8%，转移性收入和财产性收入所占份额很小。这一现状既说明劳务产业有了长足的发展，同时也反映出农民立足当地资源发展家庭经济和地方产业的能力较弱，缺乏长期稳定的增收项目。（三）地方财政困难，扶贫投入力度很难加大。虽然国家扶贫投入会逐年增加
10、，但商洛由于扶贫区域项目欠帐多，工程难度大，建设成本高，需要投资多，市县也没有拿出大量财政资金的能力，单靠国家投入很难满足建设需要，加之洪涝灾害频繁，许多农户因灾返贫，特别是2010年全市遭受特大洪灾，610个扶贫重点村、39个连片开发村、31个移民新村严重受灾，因灾致贫、返贫近10万人，多年扶贫开发重点村建设取得的成就毁于一旦，灾后恢复、重建家园任务十分繁重，而地方财政拮据，巩固脱贫成果，加快脱贫步伐任务艰巨。（四）惠农政策覆盖有限，贫困农户政策性收益相对较少。近几年，中央出台了一系列惠农政策，促进了贫困区域“三农”工作的发展，但有些政策很难全面覆盖到生存环境和生活环境较差的贫困区域和贫困人
11、口。如种粮补贴、种油菜补贴、良种补贴、农机具补贴、家电补贴、汽车补贴等，大多数都补给粮食主产区和较富裕农户。商洛贫困人口多分布在高寒边远山区，人均收入很低，消费能力很差，具备享受补贴的项目很少，得到的惠农政策扶持不多，一些扶贫到户的措施，包括扶贫移民搬迁、小额贴息贷款等，对部分真正的贫困人群还难以渗透。（五）贫困人口文化程度较低，扶贫难度大。调查显示，商洛市贫困人口文化程度小学以下占74%，初中以上仅占26%，其中贫困人口中具有劳动能力的文盲率约为11%，接受过正规培训的不到10%。随着大批有一定文化的人口和年轻劳动力离开本地外出创业、打工，留在当地的贫困人口文化程度会更低，这一群体成为扶贫攻
12、坚的重点和难点。 三、新阶段扶贫开发工作的思考新阶段，应坚持开发式扶贫方针，把尽快解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为首要任务，把提高农村贫困人口自我发展能力作为工作重点，把政策支持和部门协作作为重要保障，立足增强贫困地区自身的“造血”功能，努力把扶贫开发与统筹城乡发展、消除生存贫困与消除发展贫困、开发自然资源与开发人力资源紧密结合起来，针对制约贫困区域经济和社会发展的突出矛盾，积极开展移民搬迁、旅游扶贫行动、产业扶贫行动，加快推进新农村建设步伐，千方百计增加贫困人口收入，努力缩小区域发展差距，实现社会公平和谐。（一）因地制宜，多种方式解决贫困问题。坚持“因地制宜、分类指导、统分结合、差异扶贫”
13、的原则，针对不同区域的贫困状况，以科学的扶贫方式来解决贫困问题。形象地讲，应采取山上、山下、山外三种扶贫开发模式。“山上”扶贫开发模式，就是依托丰富的生态资源优势，按照发展“一村一品”的思路，大力发展核桃、板栗、茶叶、食用菌、水杂果、猪、牛、羊、鸡等特色种养殖业基地，使农民“靠山吃山”，依山致富。“山下”扶贫开发模式，就是发展现代农业、设施农业，推进循环经济园区建设，大力扶持优势特色明显、产业链条长、市场前景好、辐射带动能力强的龙头企业，促进企业做强做大做优，辐射带动农民增收致富。“山外”扶贫开发模式，就是大力实施移民搬迁。按照“建设小城镇、产业支撑和避灾扶贫搬迁”三位一体的思路，坚持“政府主
14、导、群众主体，试点示范、稳步推进”的原则，使符合搬迁条件的农户下山、出沟、入川、进城，促使这部分农民向市民、向产业工人转变，从根本上改善他们生存与发展环境，尽早告别贫困、走向富裕。（二）充实内容，做到基础设施建设与主导产业发展有效结合。在新阶段扶贫开发工作内容的确定上，应将基础设施建设与主导产业发展有效结合起来。继续加大“五通”（通路、通水、通电、通广播电视、通电话）和“四改”（改厕、改圈、改厨、改房）为重点的基础设施建设力度，稳步改善农民生产生活条件，促进农民生产致富。同时，围绕发展药、果、茶、菜、烟等优势特色农产品，调整种植结构，发展特色产业，建立稳定增收来源；围绕做强现代中药、做特绿色食
15、品，大力培育特色明显、产业链条长、辐射能力强、市场前景好的龙头企业，建设一批种养业、林果业生产基地，带动贫困农户在产业开发中增加收入。 （三）瞄准对象，做到农村低保与扶贫开发有效衔接。党的十七届三中全会指出，“实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务。重点提高农村贫困人口自我发展能力，对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助”。应严格按照新的扶贫标准，扎实做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接。科学组织对贫困户及贫困人口进行全面调查摸底，准确摸清贫困人口数量、分布区域、贫困状况和致贫原因，从下至上建立起户有卡、村有簿、乡有册、县有分库、市有总库的贫困人口身份确认体系和网上录入、社会公开、动态管理、运作规范的扶贫信息平台，有效建立起贫困人口分级瞄准机制，实现应保尽保、应扶尽扶。（四）实施旅游扶贫行动，实现扶贫开发与生态旅游互动发展。围绕建设“生态式家园，田园式村庄”，按照“政府统筹，项目捆绑，流域治理，板块开发，整村推进”的思路，在全市重点旅游景区及高速路沿线，通过综合开展基础设施建设、移民扶贫、信贷扶贫、互助资金扶贫、“雨露计划”培训、实用技术培训等扶贫措施，着力打造一批生态文明村庄，新建完善一批风格各异、设施完备、服务到位的移民安置点，大力培
