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1、公共组织与管理,张 昕 公共政策与公共安全研究所,第1章 导论,1.1 行政的概念 1.2 组织的概念 1.3 行政组织研究,1.1行政的概念,1.1.1 “三权分立”中的行政 1.1.2 行政法中的行政 1.1.3 公共行政中的行政,1.1.1 “三权分立”中的行政,“三权分立”：立法权、行政权和司法权 英国的“三权分立”制度是以立法为重点的，强调民意机构在权力分立与制衡中所发挥的核心作用。 法国的“三权分立”制度侧重于行政，总统被看作整个国家权力行使的仲裁人和保证人。,美国的“三权分立”制度是最典型的，国会、总统和联邦最高法院之间呈现出相互制约的宪政制度安排。 具体来讲，总统对国会的法案拥
2、有有限的否决权，而国会有权通过弹劾而撤换总统。此外，有权进行违宪裁决的联邦最高法院的法官是由总统提名，国会通过而获得任命的。,1.1.2 行政法中的行政,行政法的兴起与行政职能的扩张是密不可分的。在大陆法系中，行政法被认为是调整公共行政的公法，侧重于行政机关如何依法行政，而在英美法系中，行政法被认为是控制行政权力的法律，侧重于公民权益如何受到保护。,作为行政法的调整对象，行政是在法的统制下进行的活动，依法行政是行政活动获得正当性的基础。由于行政直接涉及到国家权力的活动，其宗旨是实现国家设定的目标，公益的实现自然成为行政追求的理想。,随着福利国家的崛起，行政也从消极的秩序行政转变为积极的给付行政
3、，也就是行政主体通过给予的形式，使个人或团体得到实际的利益。因此，由于行政所调整的领域不断扩大，行政的概念也发生了变化。,1.1.3 公共行政中的行政,行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织和管理活动。按照这样的理解，企事业单位、社会团体、国家机关都有组织和管理活动，当然也都存在着行政。所有这些对事务的组织和管理活动可以分为两大类：一类称为“公共行政（public administration）”（公共部门的行政管理），它是国家对公共事务的组织和管理，另一类称为“私人行政（private administration）”（私人部门的行政管理），它是其他组织对其事务的组织和管理。,公共行政与
4、私人行政的区别就在于公共行政中的公共性。戴维H罗森布鲁姆（David H.Rosenbloom）等人2002年在其公共行政学管理、政治和法律的途径一书中强调指出，公共行政中的公共性体现为：（1）宪法基础，强调水平和垂直的权力分割；（2）公共利益，政府有义务增进共同的善；（3）公共服务，较少受到市场力量的限制；（4）主权代理，基于公众的信任来代表国家行使主权。,1.2 组织的概念,1.2.1 组织的定义 1.2.2 组织的类型 1.2.3 组织的构成要素,1.2.1 组织的定义,“组织”（organization）一词，最初的意思是用丝麻制成的各种布帛。在远古时代，人们把“组”（结合、构成）与“
5、织”（编织、织物）两个字连结起来使用，“组织”也就是将一些元素构成一样东西的意思。在当今时代，“组织”这个词的意思已经在原有的基础上引申了，“组织”在新华字典中被解释为，“有目的、有系统、有秩序地结合起来”。,英文的组织一词“organization”，是从“organ”（身体上的器官，具有特定的功能）一词引发而来的，与“organism”（有机体，由相互依存的部分所构成的体系）是同义词。在郎文当代英语辞典中，“organization”（组织）意味着“为实现特定目的而进行的有效的、有序的和明智的安排”。,组织是真实的吗？肯尼思J本森（Kenneth J.Benson）1977年在社会学季刊上
6、发表了题为“组织分析中的创新与危机”一文，指出组织的真实性是组织行动者头脑中的社会构建。首先，组织与个人在组织内的相互作用有关。如果认为组织具有边界的话，也就是说社会出现秩序不同组织之间存在差别化，那么组织自身会给组织内的人际互动模式限定一个框架。,马克斯韦伯（Max Weber）1911年在其社会与经济组织理论一书中指出，组织内的人际互动是自愿结社性的而不是共同体性的。此外，他还指出组织的活动是连续性的，并且具有特定的目的性。由此可见，组织超越了成员的生活，是为了做事而存在的实体。实际上，韦伯所关注的是在为实现组织目标而从事组织活动时，组织成员所进行的人际互动的合法模式。,不同于韦伯，切斯特
7、巴纳德（Chester Barnard）1938年在其经理的职能一书中指出，组织可以理解为两个以上的人，为共同目标的实现，所进行的有意识的协调活动。与韦伯所强调的组织整体相比，巴纳德强调的是组织内的成员；成员不仅要接受组织目标，而且也要为之做出贡献。由此可见，巴纳德所关注的是成员之间的分工与协作，以及在此基础上的组织沟通。,20世纪60年代，组织成为社会学中一个独立的领域。阿米太埃甾欧尼（Amitai Etzioni）1964年在其现代组织一书中，给出了组织的社会学定义：组织是为了达到特定的目标而有意建构和重建的社会单位（或人的群体）。公司、军队、学校、医院、教会、监狱都属于组织的范畴，而部落
8、、宗族、班级、民族、家庭则不属于组织的范畴。,W理查德斯格特（W.Richard Scott）1964年在现代社会学手册中的“组织理论”一文中，把组织定义为：组织是在具有一定连贯性的基础上，为了实现相对确定的目标而建立起来的集合体。除此之外，斯格特认为，组织还有一些与众不同的特征，它们是：具有相对固定的边界、规范的秩序、权威等级、沟通系统，以及一个能使不同类型的参与者共同工作，实现共同目标的激励机制。,理查德L达夫特（Richard L.Daft）1998年在其组织理论与设计精要一书中认为，组织是：（1）一个社会实体；（2）具有明确的目标；（3）拥有精心设计的结构和协调的活动系统；（4）与外部
9、环境相联系。此外，达夫特强调指出，组织是一个与外部环境相互作用的社会系统。面对全球化的竞争与合作，组织方式发生了结构变迁，从结构紧密的官僚制方式转变为结构松散的网络制方式。,詹姆斯G马奇（James G.March）和赫伯特A西蒙（Herbert A.Simon）1958年在其组织一书中是这样界定组织的，组织是互动人群的集合体，是任何集中合作体系中的最庞大的集合体。与组织之间和（无组织的）个体之间的分散关系相比，组织中高度专门化的结构和协作，使得单个组织成为社会学意义上的个体。与此同时，组织也相当于生物学意义上的有机体。,W理查德斯格特1998年在其组织理论一书中指出，组织并非只是有助于完成组
10、织目标的手段，组织的维护和加强也是其自身的发展目标。因此，非正式的和人际关系的结构比正式的规范结构更为重要。组织与其说是一个理性化的集合体，不如说是一个社会性的集合体。在寻求多种多样的利益，组织成员之间发展起来的非正式结构，这比正式结构更有助于揭示组织的本质。,最后，采用理查德H霍尔（Richard H.Hall）2002年在其组织：结构、过程及结果一书中对组织的定义作为小结，组织是有相对明确的边界、规范的秩序（规则）、权威层级（等级）、沟通系统以及成员协调系统（程序）的集合体；这一集合体具有一定的连续性，它存在于环境之中，从事的活动往往与多个目标相关；活动对组织成员、组织本身以及社会产生相应
11、的影响和结果。,1.2.2 组织的类型,组织类型学（organizational systematics）是对组织多样性所进行的分类研究。实质上，对组织的分类是对现实所进行的社会建构。然而，对组织进行分类的基础应该是组织的重要特征。正如查尔斯佩罗1967年在美国社会学评论上发表的“组织比较分析的框架”一文中所指出的那样，按组织的社会功能对组织分类会导致同一类型不同组织之间的变异与不同类型的组织之间的变异一样多。,典型的简单方案是塔克特帕森斯（Talcott Parsons）1960年在其现代社会中的结构和过程一书中，根据组织的职能和目标进行的分类。第1类是为社会生产消费品的生产组织；第2类是政
12、治组织这类组织的目的是保证整个社会达到自己的目标，以及在社会中获取权力、进行权力配置；第3类是整合组织），其目的是调解争端、引导社会实现制度化的期望，以及保证社会各组成部分共同工作；第4类是模式维护型组织，目的在于通过教育、文化以及表达活动来维持社会的延续性。,阿米太埃甾欧尼1961年在其复杂组织的比较分析一书中，试图以服从（compliance）这个概念为基础，来建立他的组织分类的体系。服从是指组织内地位较低的参加者对组织内的权威体系做出反应的方式，是通过组织内地位较低的参加者的参与程度来表示的。埃甾欧尼认为，权力有三种类型：强制型（coercive power）、补偿型（remunerat
13、ive power）和规范型（normative power），而服从也有三种类型：异化型、工具型（算计型）和道德型。,彼得M布劳（Peter M.Blau）和W理查德斯格特1962年在其正式组织一书中，是根据受益者的不同来对组织进行分类的。他们将组织分成四种类型：互利组织（成员本身是主要的受益人）、商业组织（其所有者是主要的受益人）、服务组织（顾客是主要的受益人）以及公益组织（社会大众是主要的受益人）。遗憾的是，一个组织服务的对象，很难界定为一个清晰、稳定和连贯的群体。除此之外，这种分类途径也无法回答“谁是组织的实际控制者，谁没有从组织中受益”等关键问题。,亨利明茨伯格（Henry Mint
14、zberg）1979年在其组织结构一书中，根据组织适应权宜应变的结构方式，把组织分为五大类型，它们是：（1）简单结构的组织；（2）机械化的官僚制组织；（3）专业化的官僚制组织；（4）有多个分支的组织；（5）临时性的组织。明茨伯格的重要贡献就在于他主张应该从组织本身所具有的特征出发来探索组织分类的方法，而这正是那些主张用实证方法进行组织分类的学者们的基本观点。,1.2.3 组织的构成要素,典型的组织通常具有四个分析层次，个人被视为构造组织的基础。人对于组织就像细胞对于生物一样。比个体高一个层次就是群体或部门，它们是为完成群体的任务而在一起工作的个体集合。比群体高一个层次就是组织本身，一个组织就是
15、一个由若干构成组织的群体或部门集合。最后，组织本身又可以集成下一个层次，也就是跨组织集合和种群。跨组织集合是一个由单个组织相互作用的群体，而种群中的其他组织也是构成组织环境的重要成分。,组织是多样而复杂的，然而也有共同的基本特征。无疑，通过组织的要素分析，有助于对组织的更好理解。哈罗德J利维特（Harold J.Leavitt）1965年在詹姆斯G马奇主编的组织手册一书中撰文，提出了一种组织结构的钻石模型（见下图）。与此同时，该模型也揭示出组织的基本要素，它们是：社会结构、参与者、目标、技术和环境。,环境,社会结构,目标,技术,参与者,组织,1.3 行政组织研究,1.3.1 行政组织的界定 1
16、.3.2 行政的组织研究 1.3.3 行政组织的分类,1.3.1 行政组织的界定,公共行政与私人行政之间存在着一种共通性，就管理而言，这就是所谓的“一般行政”（generic management）普适的组织理论和行为的知识体系。此外，就“公共性”（publicity）而言，公共行政与私人行政的根本区别在于法治，公共行政的组织要素结构、职员、预算和目的都是法律权威的产物。在宪政制度下，当立法机关通过一项法律时，该项法律不能自行执行，需要授权行政机关来执行。,公共行政的过程不同于私人行政的过程。第一，不同于私人部门的领导者，公共部门的领导者往往拥有较短的任职期限。第二，私人部门的绩效可以经由市场来检验，而公共部门的绩效很少采用市场的检验。第三，如果说效率是私人部门的终极价值的话，那么公平则是公共部门的终极价值。第四，不同于私人部门，公共部门很大程度上受到公众的监督。第五，私人部门更多地依赖权威来管理，而公共部门更多地依赖说服和平衡。第六，不同于私人部门，公共部门更多地受到立法和司法机构的监控。,1.3.2 行政的组织研究,组织行为（organizationa
