土地储备制度及其实践之评析(1)

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1、土地储备制度及其实践之评析 (1) 关键词 : 土地储备 土地储备中心 一级开发企业 实际 用地者 内容提要 : 土地储备制度虽然已经付诸实践，但在法律关 系方面尚未理顺，应当明确前期开发整理储备土地的企业与 土地储备中心、国土资源管理部门、实际用地者等之间的法 律关系，以及实际用地者与国土资源管理部门之间的法律关 系，以求妥当地平衡各自的利益关系。一、引言 建设用地使用权出让洽商甚至签订合同之时，建设用地可能 是尚未拆迁、补偿、安置的“生地” ，甚至是尚未征收的集 体所有的土地，也可能是已经征收、拆迁、补偿、安置完毕 并达到“五通一平”或“七通一平”的“熟地” 。属于“熟 地”的，有些来自土

2、地储备。广州市、安徽省、重庆市、成 都市、上海市和北京市等市，都实行了土地储备制度，使得 相当数量的建设用地来自土地储备机构的供应，相应的，建 设用地使用权的取得，便以“熟地”作为标的物。鉴于建设用地使用权与土地储备制度的关联如此密切，而实 际运作中也有诸多需要规范和完善之处，国土资源部、财政 部和中国人民银行于 XX年11月19日出台了土地储备管 理办法。鉴于该管理办法规定了土地储备制度与建设用地 使用权之间的关系，牵涉几方主体及其所承受的权利义务， 也鉴于其中某些设计和规定尚有完善的余地，加上实务中仍 有未尽符合规定的操作，有必要对其介绍、分析和评论。土地储备管理办法规定，所谓土地储备制度

3、，是指市、 县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土 地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存 以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储 备机构承担。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、 具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担 本行政辖区内土地储备工作的事业单位。各地应根据调控土 地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合 规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建 设用地。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源 管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经 济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划

4、、土 地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地 储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部 门备案。关于可纳人土地储备范围的土地，按照土地储备管理办法的规定，市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回 国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记 手续后纳入土地储备。因实施城市规划进行旧城区改建需要 调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人 民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使 用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土 地登记手续后纳入土地储备。根据土地储备计划收购国有土 地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用

5、 权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地 使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部 门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地， 由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。政 府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土 地登记手续后纳人土地储备。已办理农用地转用、土地征收 批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后 纳入土地储备。关于开发商等用地者从储备的土地中取得建设用地使用权，土地储备管理办法规定，市、县人民政府可根据需要， 对产权清晰、申请资料齐全的储备土地， 办理土地登记手续， 核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土

6、地证书， 设立土地抵押权的，要先行依法解除。土地储备机构应对储 备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期 开发，使之具备供应条件。前期开发涉及道路、供水、供电、 供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设 的，要按照有关规定， 通过公开招标方式选择工程实施单位。 储备土地完成前期开发整理后，纳人当地市、县土地供应计 划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。 土地储备管理办法还规定了特殊的利用储备土地的方式 “在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同 地上建筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵 押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地

7、 的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应” 。二、分析与评论 关于土地储备制度的功能和定位 关于土地储备制度的功能和定位，应从以下方面来认识 : 它 改变了我国土地征收和供应的结构，完善了政府垄断一级土 地取得与供应的制度。 1 土地储备制度使土地供应方式由 “毛地出让”转向“净地出让” ，从协议出让为主转向以招 拍挂出让为主。 2 土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成 本与建设用地使用权出让的收益分离核算，可以避免协议出 让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地规划参 数间不断地讨价还价的现象。土地储备制度割断了用地者与 被征地人之间的直接利益联系，可以避免拆迁补偿费用与土 地出

8、让价格直接挂钩，有利于政府全面而有效地控制土地的 利用、开发，更好地实施土地规划。 3 土地储备制度不仅 具备调控土地供给的作用，也具备调控土地需求的功能，增 强了政府对土地市场的调控能力。土地储备制度激活了存量 土地的利用价值，对一些地段比较偏僻、开发条件不理想以 及闲置的城市土地，土地储备机构统一管理，有利于政府实 施土地利用总体规划和城乡总体规划，通过前期开发和整理， 作出统一计划和整体安排，加快企业存量土地盘活进度，解 决部分企业改制的燃眉之急，实现土地的再开发和再利用， 促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。促进土地 保值、增值，加强土地资产管理。有助于防范和化解金融风 险。

9、4土地储备机构的法律地位和功能 土地储备机构并非建设用地使用权的出让方，类似于仓储者， 它管理着已经储备的土地。建设用地使用权的出让方依然是 市、县人民政府国土资源管理部门。实际上， 土地储备管 理办法第 22 条已经明确了这一点。储备土地的取得方式 储备土地的取得，按照土地储备管理办法的规定和实务 中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地购买和土地置 换四种方式。土地储备管理办法第 21 条后段的规定不符合现行法及 其理论已经储备的土地，在出让建设用地使用权之前，仅仅以国家 土地所有权的形态存在，并无建设用地使用权的身影。既然 如此，土地储备管理办法第 21 条后段规定储备土地设立 抵押权，

10、 就不符合我国的现行法及其理论。 在我国现行法上， 土地所有权不得抵押，能够抵押的是建设用地使用权、 “四 荒”土地承包经营权，在土地储备制度的背景下，只有建设 用地使用权。既然所储备土地中不含有建设用地使用权，即 欠缺作为独立之物的抵押物，谈何以储备土地设立抵押权？ 建设用地使用权的标的物 土地储备制度下，建设用地使用权的标的物是“熟地” 。所 谓“熟地”，是指已经完成了征地、拆迁、补偿、安置等项 工作，土地已经达到了“三通一平” 、“五通一平”或“七通 一平”，即土地的一级开发完毕， “生地”变成了“熟地” 。 前期开发整理储备土地的当事人及其法律关系1. 前期开发整理储备土地的企业与土地

11、储备中心 土地储备中心，即土地储备管理办法规定意义上的土地 储备机构。虽然，但往往并不亲自实施实际的“七通一平” 等具体工作， 而是经市、 县人民政府土地资源管理部门授权， 来委托特定的企业承做土地的一级开发，或者说从事前期开 发整理储备土地。土地储备中心和前期开发整理储备土地的 企业之间的关系，属于代理人和相对人之间的关系。 虽然有些市把土地储备中心作为土地征收、拆迁的主体，也 有学说表示支持，但由于土地征收为行政权力的运作，属于 政府机关的职能，而土地储备中心并非行政机关，而是事业 单位，所以，不应将土地储备中心作为土地征收的主体。不 过，可以由政府机关授权土地储备中心，实施征收、拆迁、

12、补偿、安置等土地一级开发的具体工作，此时，相对于被征 收人来说，土地储备中心不是当事人，当事人为市、县人民 政府国土资源管理部门。2. 前期开发整理储备土地的企业与市、县人民政府国土资源 管理部门 如同前述，在前期开发整理储备土地的层面上，市、县人民 政府国土资源管理部门与实施土地一级开发的商家各为当 事人一方，市、县人民政府国土资源管理部门承担的义务是 向该企业支付补偿款，享有的权利是适时收回建设用地。3. 前期开发整理储备土地的企业与实际用地者 前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间的关系，有 些人认为属于建设用地使用权转让合同关系，尤其是有些市 也确实要求前期开发整理储备土地的企业与

13、实际用地者之 间签订建设用地使用权转让合同，以及补偿合同。下文的案 例分析即属此类。但这是违反法律和法理的。合乎法律及法 理的意见应是，前期开发整理储备土地的企业与实际用地者 之间本来没有直接的合同关系，应当是前期开发整理储备土 地的企业和国土资源管理部门之间具有法律关系，国土资源 管理部门与实际用地者之间发生建设用地使用权出让合同 关系。在该企业和国土资源管理部门之间的关系中，国土资 源管理部门从该企业之手收回建设用地，向其支付补偿款。 在国土资源管理部门和实际用地者之间的合同关系中，国土 资源管理局向用地者移转建设用地使用权，用地者支付出让 金。支付补偿款的合理流程应为 : 国土资源管理局

14、向该企业 支付补偿款，实际用地者向国土资源管理局支付地价款。但 实务的运作时常将上述流程做一定程度的变通，呈现给人们 的流程是 : 国土资源管理局将建设用地使用权先出让给实际 用地者，同时获取地价款 ; 实际用地者和前期开发整理储备 土地的企业依政府部门的指示而签订建设用地使用权转让 补偿协议 ，实际用地者将地价款的一部分付给前期开发整 理储备土地的企业，实际上是代国土资源管理局支付给前期 开发整理储备土地的企业补偿款 ; 而后，前期开发整理储备 土地的企业将建设用地退回国土资源管理局 ; 国土资源管理 局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给用地 者。本来，前期开发整理储备土地的企业

15、拥有的建设用地使 用权和用地者将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建 设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段相同。三、涉及土地储备的案例分析 基本案情XX年4月5日，W市国土资源管理局从乙单位收回 A号建设 用地。XX年10月7日，W市土地交易中心受 W市国土资源 管理局委托挂牌出让 A号地块的建设用地使用权。甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权，与W市土地交易中心签订了成交确认书 。成交确认书规定 : “请持 此确认书于巧个工作日内向 W市土地整理储备供应中心付清 成交金额 50%部分，在成交确认书签订之日起 15 个工作 日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订 建

16、设用地使用权转让补偿合同 。”随后，甲公司与乙单位 签订了 建设用地使用权转让补偿合同 ，约定乙单位保证 A 号地块的建设用地使用权无任何权利纠纷和争议，保证按照 约定交付土地 ; 甲公司保证按照约定分四期向乙单位支付补 偿费。 在实际的履行过程中，乙单位认为甲公司是从自己手里受让 的 A 号地块的建设用地使用权，乙单位的上级主管部门以公 告方式对A号地块的建设用地使用权等提出异议，并导致甲 公司无法办理报建手续、拆迁手续。从而发生纠纷。各方之 间的法律关系如何？甲公司能取得 A号地块的建设用地使用 权吗？若能取得，是从何人之手取得呢？ 分析年W市土地交易中心受 W市国土资源管理局委托挂牌出让 A 号地块的建设用地使用权的行为，应被认定为建设用地使用 权出让，而不是建设用地使用权转让。其理由如下 : 国土资源管理局是建设用地使用权的出让主体 建设用地使用权出让，是国家将建设用地使用权在一定年限 内出让给土地使用者，由土地