第二讲 传统的公共行政模式课件

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1、从早期的行政到新公共管理,1,Chapter 1,一、早期的行政,公共行政有一个漫长的历史，它是与政府的概念同步发展的。自从有了政府，就有某种形式的行政存在。 最早的行政系统出现在古埃及，主要是为了治理尼罗河每年一度的洪水、管理灌溉和建造金字塔。 中国在汉朝时期（公元前206至公元220年）“举孝廉”，治理政府的人不是根据出身而是根据品德和能力选拔出来的，其主要目标是使人民安居乐业。,2,Chapter 1,一、早期的行政,特点 “人格化的”，即以效忠于国王或大臣等特定个体为基础，而不是“非人格化的”，即以合法性和效忠于组织和国家为基础。 早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权。对

2、于那些想被国家雇佣的人来说，求助于恩赐或裙带关系，依靠朋友或亲戚找工作，或者花钱买官，都是司空见惯的事情。 这种方式无法保证被政府雇佣的人在各方面都是胜任的。,3,Chapter 1,一、早期的行政,19世纪的大部分时期，美国存在着所谓的行政上的“政党分赃制”。 当一个新的政党选举获胜以后，从高层到低层的每一个行政职位都由获胜政党任命的人占据。换言之，既没有要求与公共行政相关的特殊技能，也没有任何理由表明，当政局变化时，政府的行政部门可以保持不变。公职的好处重要职位的任命权、直接的财政利益理所当然地属于在大选中获胜的政党。 这种体制效率既低，效能亦差。当政府的决策、经费和选票都成为可谈判的商品

3、时，政府实际上成为一个私营企业，公民无从知道政府的真实立场。,4,Chapter 1,一、早期的行政,早期行政形式的固有问题最终引起了19世纪后期的变革，并导致与传统行政模式相关的改革。 “前现代官僚制”是“人格化的、传统的、松散的、同类的、特殊的”。 根据韦伯的论证，现代官僚制应变成“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”,5,Chapter 1,二、19世纪的改革,传统模式的产生最早可准确地追溯到19世纪中期的英国。 1854年，诺思科特特里维廉报告建议说，“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的职前考试制度”来选拔。 该报告还建

4、议：取消恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争性考试招募人员；对中央各部门的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作与机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补较高层次的职位。,6,Chapter 1,二、19世纪的改革,传统模式的产生最早可准确地追溯到19世纪中期的英国。 诺思科特特里维廉报告标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。 该报告强调人事问题，虽然它的建议推行的较慢，但它确实代表了传统的公共行政模式的产生。通过考试择优录用、行政中立、不受任何党派控制等原则都来源于诺思科特特里维廉报告。,7,Chapter 1,二、19世纪的改革,美

5、国1883年通过文官法（Civil Service Act）（彭德尔顿法（Pendleton Act）。该法成立了一个由两党成员组成的文官委员会，其内容主要有： 根据职位分类，为所有申请公职者举行竞争性考试； 根据职位分类，任命考试成绩最高者担任公职； 在正式任命前，插入一个有效的试用期； 在华盛顿的任命按照某些州和其他重要地区的人口比例进行分配。 虽然美国没有采用严格的四级文官制度，要求任职者只能从最低等级进入文官系统，但是，彭德尔顿法肯定受到了英国文官改革的推动。,8,Chapter 1,二、19世纪的改革,伍德罗.威尔逊和马克斯.韦伯对传统的行政模式产生了重要的影响。 威尔逊 政治与行政

6、二分法 韦伯 官僚制理论 他们二者的思想都来源于这样一种观念：行政应是工具性、技术性的，应远离政治领域。 泰勒的科学管理原理也被应用于公共部门。,9,Chapter 1,三、韦伯的官僚制理论,传统行政模式的最重要的理论原则是韦伯的官僚制理论。 韦伯认为，存在三种类型的权威： “魅力型权威”一种非凡的领导人的吸引力； “传统型权威”例如部落酋长的权威； 理性法律型权威。 与其他两种本质上属于非理性的和超出法律范围的权威相比，后一种权威类型是理性的和法律的。因此，它在三种形式的权威中效率最高，并成为韦伯官僚制理论的基础。,10,Chapter 1,三、韦伯的官僚制理论,韦伯根据理性法律型权威的思想

7、，确定了现代官僚制体系的六项原则： 固定和法定的管辖范围的原则，一般是通过各种规则法律或行政规章来加以规定。 权威来自于法律和根据法律制定的规定，没有其他形式的权威应被遵循。 公职等级制和权力等级化原则，这意味着一种稳定而有序的上下级制度，在这种制度中，较低职位受到较高职位的监督。 严格的等级制度意味着，理性法律型权威和权力是由组织中的个人在等级制中占据的职位而不是由任何个人来维持的。,11,Chapter 1,三、韦伯的官僚制理论,韦伯根据理性法律型权威的思想，确定了现代官僚制体系的六项原则： 现代公职管理是建立在保留书面文件（“档案”）的基础之上。一批积极从事“公共”事务的官员与其各自的物

8、质工具设备和文书档案便构成了一个“机构”一般说来，官僚制把官方活动看作是与私人生活领域明显不同的事务公共经费和设备与私人财产分离。 组织是与其员工的私人生活相分离的一个领域，它完全是非人格化的。书面文件的保存是必不可少的，因为当类似事件发生时，以前的案例可以成为先例。只有保存档案，才能保持组织运用规定的一致性。,12,Chapter 1,三、韦伯的官僚制理论,韦伯根据理性法律型权威的思想，确定了现代官僚制体系的六项原则： 公职管理，至少是所有专门化的公职管理而这种管理显然是现代的通常以全面而熟练的训练为先决条件。 行政是一种专门化的职业，它并不是任何人都可以从事的，它需要全面的训练。 当公职得

9、到充分发展的时候，官方活动要求官员完全发挥其工作能力在从前的任何情况中，对国家正规事务的处理情况恰好与此相反，官方事务是作为一种次要的活动而被执行。 官僚制的工作是一种全职的工作，而不是像以前那样是一种次要的活动。,13,Chapter 1,三、韦伯的官僚制理论,韦伯根据理性法律型权威的思想，确定了现代官僚制体系的六项原则： 公职管理应遵循一般性规定，这些规定或多或少是稳定的、全面的，并且是可学习的。有关这些规定的知识代表了官员所具有的一种专门技术性学问。它包括法学、行政管理或企业管理知识在内。 公职管理遵循一般性的规定，它是一种可以学习的活动。无论是谁担任某一公职，这些规定都将被以同样的方式

10、予以执。,14,Chapter 1,三、韦伯的官僚制理论,与早期行政模式的差别 运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。组织及规则比组织中的任何个体更为重要。 早期行政以私人关系为基础效忠于某个亲戚、庇护人或政党而不是效忠于制度本身。 早期的行政模式有时在政治上是较敏感的，因为行政部门较为明显的是政治官员或统治阶级通过任命而支持的一种工具。但是，它也常常是“专制的”，专制行政可能是不公正的，尤其是对那些不能够或不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如此。一个以韦伯官僚制原则为基础的、非人格化的体系可以完全消除专制至少在理想情况下是如此。,15,Chapter 1,三、韦伯的官僚制理论,与

11、早期行政模式的差别 档案材料的存在、对先例的信奉以及法律基础意味着在同样的情况下总会作出相同的决策。这样不仅更有效率，而且公民以及官僚等级制中的人都知道他们处于什么样的立场上。 公职人员的地位 在韦伯的理论中，个体的公职人员占有很重要的地位。担任公职被认为是一种职业，需要经过考试和严格的课程培训。与早期的行政形式不同，担任公职并不被认为是“赚取金钱或报酬的”来源，也不是“确立对某个人的关系现代的忠诚献给的是非人格化的、职能性的目标”。,16,Chapter 1,三、韦伯的官僚制理论,公职人员的地位（韦伯所列六条） 与被管理者相比，现代公职人员总是争取并通常会受到明显的“社会尊重”。 公职人员属

12、于地位高于普通公民的精英。 纯粹的官僚制公职人员是由上级权力当局任命的，一个由被管理者选举产生的公职人员并不属于这种类型。 通过功绩而不是通过选举或恩赐制来招募公职人员终身任职，以获得公正的服务。 通常，公职人员的职位是终身占有的，至少在公共官僚制组织中是如此。 终身任职和全职职业。,17,Chapter 1,三、韦伯的官僚制理论,公职人员的地位（韦伯所列六条） 在提供法律保证，不许任意解雇或调动工作的地方，公职人员的工作仅仅是确保严格按照客观的方式履行特定的公务职责，而不受任何个人因素的影响。 公职人员定期领取货币补偿，包括正常支付的固定薪金和通过退休金提供的老年保证金。这些薪金不像工资那样

13、通过工作量来测量，而是根据“地位”而定，即根据职责（“等级”）而定；此外，还有可能参考服务期限的长短。 固定薪金原则 公职人员在公共部门的等级序列中开始其“职业生涯”。他从层级较低、不太重要、薪金较少的职位向较高的职位升迁。 通过等级结构升迁,18,Chapter 1,三、韦伯的官僚制理论,评论 官僚制模式和公职人员地位这两项原则旨在创立一种尽可能得到最高技术效率的制度 一种正式的、非人格化的制度可以根据纯客观的考虑为执行专门化职能的原则提供最大限度的可能性。决策将会并且应当依据“可靠的规定”作出，“不考虑个人因素”。 职能专门化原则意味着提高生产力；权力等级制和规章制度有助于决策的确定性；制

14、度的非人格化意味着在相同的情况下可以重复相同的决策。决策的制定不能独断专行。 韦伯的这一思想官僚制是最有效的组织形式被应用于所有的大型企事业组织。,19,Chapter 1,四、威尔逊与政治控制,威尔逊观点（政治与行政二分法） 应将政治与行政严格分离； 应将政策与严格执行政策的行政任务分离。 威尔逊认为，政党分赃制的弊病是由于将行政问题与政治问题联系在一起造成的。如果行政人员以一种公开的政治方式行事，那么无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中担任职务，都有可能产生贪污腐化，也几乎肯定会出现独断专行的决策。政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决许多政党分赃制的弊病。

15、,20,Chapter 1,四、威尔逊与政治控制,在议会制国家，传统的行政体制存在着把政策与行政分离的类似目标。可以这么认为，只有在这种体制下，威尔逊的政治与行政二分法才能实际真正实现。 部长个人和整个部负责制定政策，然后由某个常任首长政府更迭时，他将继续留任为首的部门执行政策。常任文官的合理性不仅在于它可以提供稳定性与连续性，还在于它使人们相信，公职人员和部门首长个人仅仅执行政策，而不是制定政策。,21,Chapter 1,四、威尔逊与政治控制,在传统的行政模式最引人注目的是威斯敏斯特制度中，政治控制主要有三个方面： 责任与义务的明确关系 一个部门或机构有两种基本的角色：向政治领导提供政策制

16、定、评估与实施的建议；管理其资源，以便政策得以执行。通过部门的等级结构，每一个公务员在技术上对内阁，并最终对人民负责 一般认为，政策问题（属于政治官员的正式领域）与行政问题（留给公务员处理）是严格分离的。,22,Chapter 1,四、威尔逊与政治控制,威斯敏斯特制度增加了部长负责制的正式制度 如果部长为该部的所有活动承担个人责任，公务员将是默默无闻的，不能公开表明他们向部长提出的建议。公务员尽最大能力为来自任何党派的部长提供服务，也就是说，公务员以非人格化和客观的方式履行公务，作为回报，他们可以从其任职条件中得到某些利益，如就业保障（尽管存在政府更迭）和丰厚的退休金。 对政治与行政二分法的批评 它被广泛地认为是一种神话，尤其是认为对规避责任特别有用。,23,Chapter 1,五、泰勒与科学管理,虽然官僚制的理论基础和政治控制已牢固确立并且本质上没有变化，但是，公共部门对管理理论仍有某些调整。 一种完整的理论所必需的是一种工作方式与组织方式，并把它与韦伯的官僚制模式、威尔逊的政治控制和诺思科特特里维廉报告确立的功绩制与政治中立结合起来。 这种工作方式与组织方式在泰勒（Taylor,