国家审计体制改革问题知识讲解

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1、国家审计体制改革问题,刘 国 常 ,一、政府审计体制简介,审计体制是政府审计组织制度中的核心内容之一。 审计体制直接决定着政府审计制度安排的有效性和政府审计的工作质量。 审计体制有广义和狭义之分。,政府审计体制简介,广义审计体制包括审计监督机构的下列方面： 总体构成 隶属关系 社会地位 机构设置 上下级关系 各自相对的职权范围,政府审计体制简介,国家审计体制大体可划分为四种模式： 立法型审计 司法型审计 行政型审计 独立型审计,（一）立法型审计,审计机关隶属于立法部门，直接对议会负责并报告工作；完全独立于政府，主要审计政府财政。 这种模式在西欧、北美等发达国家和许多发展中国家十分普遍，是目前世

2、界审计制度的主流。 英美两国比较典型，是国会名副其实的“牧羊犬”。,立法型审计,美国除了国会设有审计机构外，在联邦政府各部门还另设有监察长办公室（相当于政府部门的内部审计）。 主要负责审查所在部门的： 业务活动； 经济效果； 本部门官员行为的合法性。,（二）司法型审计,审计机关属于司法系列。 即审计机关除具有审计职能外，还拥有一定的司法权限，显示了国家对法治的强化。 在西欧和南美一些国家采用较多。 法国、意大利、巴西是典型的代表。,司法型审计,这种模式的国家设立审计法院，享有最高法院的某些特权。 审计法院对违法或造成损失的事件进行审理并予以处罚。 审计人员多为法官，审计的主要对象是国家财政。

3、同时，负责管理财政部派出的公共会计。,（三）独立型审计,审计机关不隶属于任何权力部门。 以德国为典型代表，设立了联邦审计院，独立于立法、司法和行政部门之外，直接对法律负责。 这种模式从形式上看是独立于三权之外，实际上它更偏重服务于立法部门。,（四）行政型审计,审计机关在体制上隶属于国家行政系列，是国家行政机构的一部分，对政府负责并报告工作。 但从发展趋势看，它也越来越多地在为立法部门服务。 目前，实行这种模式的主要有瑞典、沙特等少数国家。 中国政府审计属于行政模式。,其他模式,(1)审计和监察职能合一 如韩国、蒙古等。 韩国设立了独立于政府的审计监查院，受总统直接领导，具有独立的法律地位。 (

4、2)主计审计长模式 如印度等国，设立了独立的主计审计公署，负责财政决算编制、国家财政审计。,上下级审计机关领导体制,在上下级审计机关领导体制方面，各国也有较大区别。 1.只设一级审计机关 印度、葡萄牙等少数国家只设一级审计机关，地方不设相应的审计机关，对地方的审计工作由其派出机构负责。 2.分级设立审计机关 在分级设立审计机关的国家，最高审计机关与地方审计机关的关系也不尽相同。,上下级审计机关领导体制,3.上下平等的审计机关 美国、英国、日本等国家最高审计机关与地方审计机关之间一般没有领导与被领导的关系，也没有业务指导关系，两者完全平等。 韩国审计监查院与地方自治团体监查机关之间是业务指导与合

5、作关系。 法国的审计法院可以接受对地方审计法庭判决不服的上诉，并作出终审判决。,二、关于审计体制问题的一些观点,（一）对审计模式的不同看法 有的认为审计模式上述四种分类的提法并不科学。 李金华指出： 世界所有国家的审计都是独立的，不管是对议会负责还是对政府负责，都是独立的。 独立性是世界各国审计最基本的共同特征，把独立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一个层面上对比是不科学的。,对审计模式的不同看法,世界没有一个国家的审计机关是立法型。 多数国家的审计机关是对立法机构负责，向立法机构报告工作，而不作为议会的下属单位。 司法型确实存在，但不是完全意义上的司法型。 行政型是存在的，隶属于政府。 很

6、多国家的审计机关隶属于政府，但又不完全是政府的职能部门，同时也要向议会报告工作。,对审计模式的不同看法,刘家义将世界主要国家审计制度分为三类： （1）审计机关对议会负责并向议会报告工作。 这种类型占大多数，且越来越多，尤其是市场经济发达国家大多如此。,对审计模式的不同看法,（2）审计机关属于司法序列，拥有部分司法权，但要向议会报告工作并对议会负责。 这些国家的审计法院，从组织架构来说，属于司法序列，但同时必须对议会负责并向议会报告工作。,对审计模式的不同看法,（3）审计机关属于政府序列，对政府负责并向政府和议会报告工作，典型的是中国。 我国审计机关是政府组成部门，但每年的预算执行审计和其他财政

7、收支审计情况既要向政府报告，又要受政府委托向人大常委会报告。,（二）我国政府审计体制的选择问题,自1982年中国现行审计制度建立以来，我国学者就开始对中国审计体制选择问题展开了讨论。 四个阶段： 不允许争论（不等于没有争论） 不公开争论 公开争论 争论的共识（多数观点）,我国政府审计体制的选择问题,杨时展以受托责任学说为基础，得出“审计因受托责任的发生而发生，因受托责任的发展而发展”的结论。 认为： 各级政府审计机关应该独立于各级政府之外，向着取信于民、听信于民的方向发展。 杨时展：国家审计的本质,我国政府审计体制的选择问题,秦荣生在分析了受托责任关系之后认为，我国审计署应归属于全国人大常委会

8、领导，地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导。 李齐辉等认为，审计环境决定审计制度。 根据我国的审计环境，应建立一种政府审计机关拥有司法地位和相应的法律监督权、地方审计机关由省级直管的新型的政府审计制度。,我国政府审计体制的选择问题,项俊波在分析了我国政府审计体制形成的历史原因的基础上，对关于如何改革我国政府审计体制的“改良观”、“独立模式观”、“完善现行审计体制观”和“立法模式观”等观点进行了评价。 提出建立“一府三院”制设想。 主张设立与人民法院、人民检察院平行的审计院，使政府审计独立于行政系统之外。,我国政府审计体制的选择问题,吴联生通过构建政府审计隶属关系模型，对我国政府审计

9、隶属关系进行评价后认为，我国政府审计应该隶属于国务院； 但双重领导体制降低了地方政府审计的质量和价值，因此主张将地方审计机关从地方行政机关的权力范围中脱离出来，业务上和行政上都直接接受审计署领导，双重领导体制改变为单一的垂直领导体制。,我国政府审计体制的选择问题,杨肃昌、肖泽忠提出“双轨制”审计体制改革方案。 主张在政府保留现行审计机关同时，把现行审计机关中的预算审计职责和工作体系转移到人大系统，在人大系统重新建立主要从事预算审计工作的审计组织。 现在越来越多的认为我国政府审计应当采取立法模式。,三、政治制度对审计体制的影响,制度环境是一个社会最基本的制度规则，是决定其他制度安排的基础性制度。

10、 审计体制是整个国家政治体制的一个构成部分，政治制度结构对审计体制而言是最重要的制度环境。 审计体制是一种制度安排，政治秩序是影响审计制度变迁的外生变量。,政治制度对审计体制的影响,政治秩序在产生的初始阶段往往受到代表社会强势利益群体的领导人意志所左右，是领导人世界观与认识的产物。 实行代议制和地方分权的国家的最高审计机关一般隶属于议会，完全独立于政府之外；中央审计机关与地方审计机构往往没有隶属关系，各行其是。,政治制度对审计体制的影响,在实行中央集权的发展中国家，政府对国有企业的经营管理常常直接领导或直接干预，中央审计机关与地方审计机构常常是垂直领导。 中国古代几千年的政府审计史表明： 在实

11、行中央集权政治制度的封建王朝，审计机关只能是对最高统治者负责，绝大多数时间是隶属于行政长官和监察机构，有时也隶属于司法机构，从来没有、也不可能脱离政府的影响之外。,政治制度对审计体制的影响,一般而言，凡是选择立法、司法和独立模式的国家，皆是采取“三权分立”政治体制的国家，在发达的市场经济环境中，国家对经济的干预以市场调控为主。 设置审计机关的目的： 从经济监督的角度与其他部门一起构造一个相互制衡的机制，以保证国家资产的安全与有效，确保政府官员的廉洁奉公，具有较强的独立性。,审计模式之间的主要差别,审计模式之间的主要差别在于： (1)立法模式 偏重于审计监督对整个国家机器正常运转的制衡作用。 用

12、强化服务性的方法来保证审计机关的独立性。 建立这种模式审计体制的国家多是联邦制、三权分立和多党制。,审计模式之间的主要差别,其前提是国家必须有强有力的立法机构，否则政府审计很难发挥重要作用。 例如： 在美国和英国，议会作用巨大，人们奉行权力制衡原则。 议会对政府行政部门拥有有效的制约手段。,审计模式之间的主要差别,(2)司法模式 偏重于强调审计机关的权威性。 用法律形式强化这种权威性的要求，并通过权威性的提高实现其独立性。 司法模式国家的最高审计机关一般以审计法院的形式存在，并拥有司法权，因而具有很高的权威性。,审计模式之间的主要差别,从政治体制和政治制度来看，实行司法模式的国家大多属于中央集

13、权制，同时又实行三权分立和多党制。 如法国，属于典型的中央集权国家，但又实行三权分立和多党制。,审计模式之间的主要差别,(3)独立模式 在分离的三权中审计机关保持中立地位。 审计机关在不受任何一方影响的前提下存在。 但作为一种独立的政府监督机构的特征却是相同的，其组织形式是会计检查院或审计院，它同时向立法机关和行政部门提供服务，实际上更偏重服务于立法部门。 与立法模式一样，其宏观服务的职能也较强。,审计模式之间的主要差别,(4)行政模式 最高审计机关隶属于政府行政部门。 是政府一个职能部门，根据政府所赋予的职责权限实施审计，并对政府负责。 这一类审计体制大多在亚洲国家，从政治制度看，是中央集权

14、制或是人民代表大会制，或是共产党领导下的多党合作制，政府职能十分宽广，权力比较大。,政治体制决定审计体制模式,一个国家之所以选择某一种审计体制模式，目的在于期望审计能够在这一政治结构中取得逻辑一致的政治效果。 一旦选定了某种审计体制模式，政府审计能够发挥什么作用，就已经由其政治结构决定了。,政治体制决定审计体制模式,选择立法、司法模式的国家，多强调对权力的制衡； 选择行政模式的国家，多重视行政政府的操作职能。 在建立现代政府审计制度的初期，我国选择了审计机关隶属于各级政府的现行审计体制，这是受当时政治体制的深刻影响的结果。,政治体制决定审计体制模式,政府是在党领导下的“强势政府”。 政府在整个

15、经济运行、政治生活和社会生活中几乎无所不包、无所不在。 政府职能过分集中而形成了行政垄断。 政府集规则制定、实施、监督、仲裁和处罚于一身，而且这种权力通过种种措施予以不断维持和强化。,政治体制决定审计体制模式,在中国独特的政治背景下，人大作为立法机关，虽然是最高权力机关，但从某种意义上讲，现实生活中人大的权力有些虚置。 党委说了算 政府算了说 人大算说了 政协说算了 纪委秋后算,政治体制决定审计体制模式,审计机关成立之初，在人大的权威和法治尊严还没有真正树立起来的时候，盲目借鉴西方模式，把审计机关置于人大之下显然不符合中国国情。 那样只能造成人大在监督工作上的尴尬和审计事业发展的迟缓，同时也不

16、利于社会公众利益得到有效保护。,政治体制决定审计体制模式,中国政府审计体制的选择，是基于考虑： 中国政治结构现实 各种博弈力量在中国政府创立初期的相对表现与制衡 是一种现实和务实的选择,政治体制决定审计体制模式,关于宪法规定审计机关设在国务院的原因，主持起草1982年宪法的胡乔木认为： 审计机关如果属人大常委会，有许多不便，因为国务院遇到问题可以下命令，人大常委会则要开会，还得要审计署去做报告，人家还不一定看得懂。,政治体制决定审计体制模式,彭真认为： 审计机关应主要审计预决算和违法乱纪情况，只能放在国务院。 1982年11月宪法修改草案报告对此作了正式说明： 一般说来， 审计机关可以由政府领导，也可设在政府以外。,政治体制决定审计体制模式,由于我国是初次设立审计机关，需要熟悉被监督单位的工作，逐步积累经验，因此设在国务院内由总理领导比较有利。 如果审计可以隶属于人大，但无论是作为人大的专门委员会还是作为人大的工作机构，在当时的情况下人大都无法直接领导如此庞大的机构，也无法进行实际操作。,四、历史传统制约与审计体制选择,新制度经济学中关于“路径依赖”理论充分说明： 历史是至关重要的 人