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1、第一章 政府预算概论,第二节 政府预算概念,本节内容,一般意义概念 我国政府预算的概念,一、一般意义概念,（去除了不同国家阶级属性的差异） 国家预算是具有法律规定和制度保证，经法定程序审批的各级政府年度财政收支计划。 （一）国家年度财政收支计划 （二）法定程序审批的法律文书,任何一国的政府预算应包括以下内容 年度预算收支的种类和数量，以及由此体现出来的收支性质和作用; 各个国家机关在处理各项预算收支中的地位、作用、关系; 在预算收支的执行过程中必须经过的预算编制、批准执行、决算等环节。,政府预算是具有法律规定和制度保障，经法定程序审核批准的各级政府年度财政收支计划。 政府预算是由单位预算逐级汇
2、总成为部门预算，再将各部门预算等汇总后而形成的各级政府预算。,二、我国政府预算的概念,政府预算是指一个国家的各级政府编制的年度财政收支计划。 政府预算必须经过同级人民代表大会的审批才能生效，因此，政府预算是国家最重要立法文件之一，具有法律效力。,二、我国政府预算的概念,从经济本质上看，体现了国家集中性的财政分配关系，是国家为实现其职能集中部分社会产品和国民收入的一个重要分配工具。 从管理形式上看，是表现为国家基本财政收支计划。 从国际惯例上看，是作为全部政府财政的收支计划，是预测年度各项预算资金的收支限度并树立工作目标，从而促进社会经济全面发展的一种手段。,(一)是国家集中部分社会产品和国民收
3、入的重要分配工具,在我国，为什么要通过政府预算集中部分社会产品和国民收入？ 我国如何通过政府预算集中部分社会产品和国民收入？ 在我国通过政府预算，筹集财政收入占国内生产总值的比例多少为适宜？,在我国，为什么要通过政府预算集中部分社会产品和国民收入？,为了实现国家各项职能，保证国家全局利益的需要； 为了优化资源配置，调整产业和产品结构，保证国民经济健康、有序、协调、持续发展的经济需要； 为了满足非物质生产部门的资金需要； 为了支援边远地区和少数民族地区发展经济和社会事业的资金需要； 为了有计划的建立国家后备储备资金的需要。,我国如何通过政府预算集中部分社会产品和国民收入？,20%来自对V部分的参
4、与分配所得（通过对第三产业营业税及个人所得税的征收）。 80%来自对M部分的参与分配所得（M部分中2/3被国家财政和部门征集）。,V+M：国民收入 M：社会纯收入 C+V+M：社会总收入 主要通过征收各项商品和非商品流转税、企业所得税税后利润上缴等手段。,在我国通过政府预算，筹集财政收入占国内生产总值的比例多少为适宜？,制约一国F/GDP的因素有： 所有制成分结构； 一国生产力的总体发展水平； 一定时期内人民生活水平提高幅度； 企业财务体制的变化。,目前我国比例约为15%，与国家相应承担任务看显得不足，正常应为20%25% 国际惯例 发展中国家25%左右； 发达国家 35%40%。 目前我国F
5、/GDP过低，主要原因：,企业经济效益的提高仍然缓慢； 财政收入的结构未能适应所有制结构和财源结构的重大变化； 预算外资金增长迅速，非税收费用项目过大； 税收体系本身不完善，税制不健全，征收不严密，大量流失，减免过滥。,(二)政府预算是国家基本财政计划,通过政府预算分配的财政资金对国民经济的发展和政治经济任务的完成占极其重要的作用； 通过政府预算分配的财政资金在数量上也是国家财力的主要部分，约占60%70%；,政府预算对其他各项资金具有制约作用，预算外资金在很大程度上依附于预算资金，财政性存款是银行信贷资金的主要来源； 政府预算收支规模的扩张或收缩或结构调整会调节国民经济的产业结构、分配结构，
6、从而调控社会总需求与总供给之间的总量和结构平衡。,三、政府预算管理,（一）政府预算管理是国家依据法规对预算资金的筹集、分配和使用的组织、协调和监督等活动。 包括要点：,1、政府预算管理的主体是国家。国家是抽象的，健全国家对预算管理，要求预算管理职权分别由各级人民代表大会、各级政府，以及各级财政部门代表，并相应地进行管理。,2、政府预算管理的对象是政府预算资金运动的过程和结果，包括由预算资金的筹集、分配和使用两个阶段，政府预算管理寓于预算分配之中，贯穿于预算分配的全过程。,首先要积极组织预算收入，确保政府预算收入任务的实现； 其次要妥善安排各项预算支出，及时拨付预算支出资金。在收支过程中，要量入
7、为出，努力做到预算收支的平衡。 此外，由于预算工作过程包括年初编制预算、年内执行预算、年终编制决算，预算管理活动还必须贯穿于预算工作各环节组成的全过程。,3、 国家预算管理的依据是国家的有关法律法规及方针政策，特别是预算法，使预算资金的组织、协调和监督纳入法治轨道，强化预算的法律效力，做到依法理财，依法治财。,（二）政府预算管理的地位 第一，政府预算管理在财政管理中处于主导地位。在社会经济管理各环节中，财政管理属于对分配进行的管理，并成为分配管理的主导因素，相对于企业管理而言，财政分配是在全社会范围内以国家为主体进行的宏观调控，构成经济管理的重要组成部分并其主导作用。财政管理由预算管理，税收管
8、理，财务管理，财政投资管理和预算外资金管理等各个财政环节的具体管理组成，各项管理必须综合配套、协调运行，其中：其他管理是财政预算管理的基础，预算管理是财政管理的核心内容，也是财政管理的重要依据和综合反映 .,第二，政府预算是综合财政计划的组成部分。综合财政计划是国家财力总的分配计划，是国民经济和社会发展计划的组成部分。它反映国家发展国民经济和社会事业的财力运用情况，范围主要包括国家预算、预算外资金和银行信贷资金计划。国家预算集中的国家的主要财力，用于满足国家职能的基本需要，因此，国家预算是综合财政计划的主体组成部分，在综合财政计划中占有核心地位，是国家的基本财政计划。,第三，政府预算是各项财政
9、收支的枢纽。政府预算在与单项财政收支计划的关系上起总揽全局的作用，制约和支配其他各单项财政收支计划，使之服从于预算管理总的要求。工商税收计划，基本建设拨款和贷款计划等单项收支计划，他们既是政府预算的组成部分，又要受政府预算的控制和制约，从总体上保证国家财政收支任务的实现。,（三）政府预算管理的原则 政府预算管理的原则是指进行政府预算管理应遵循的指导思想和方针，是多年来预算管理经验的高度概括，它反映预算管理的客观规律和基本要求。 （一）预算管理体制的原则 1统一领导、分级管理的原则。我国的政治、经济制度和基本国情决定，预算管理原则的核心是解决集中和分散问题，体现在各级政府财权和财力上。,凡属关系
10、国家全局的预算管理权限和国家的主要财力应集中在中央。要求国家预算的重大方针政策和重要法规由国务院或财政部统一制定，中央预算由全国人民代表大会审议通过；国家的主要财力应集中在中央，以增强中央财政的宏观控制能力。 属于地方的预算管理权限一定要下放到地方，地方各级政府制定本地区的预算管理办法；地方各级政府的预算由本级人民代表大会审议通过。要使地方有必要的财力，以满足地方的正常需要。,2权责结合的原则。责任是各级政府的社会经济职能和职责即事权。事权是解决各级政府财权和财力分配的前提和依据。权责结合不只是解决各级政府的财权和财力的分配问题，而且还要解决各级政府财权和财力的前提和依据问题，实际上是事权与财
11、权的结合问题。事权决定财权，但又必须由财权作保证。 权责结合主要解决同级政府的财权和财政责任的结合问题，各级政府各项社会经济职能的实现，保证各级政府实现自己的职责，也就是保证各级政府行使自己的事权，财政责任是要在财权和财力上提供保证，财权与事权的统一是各级政府完成所承担的社会经济职能的前提和条件。,（二）预算收支管理原则 1预算收支管理的共同原则是依法理财。预算管理的各环节都要按照法律、规章制度办事。一是依法征收。突出“依法”进行收入管理这一核心，合理组织税费等各类形式的预算收入，做到应收尽收，同时又要防止收过头税、人情税，制止乱收费。二是依法控制支出。预算资金按规定的用途使用，严格执行国家规
12、定的开支范围和标准，控制支出的不合理增长；厉行节约，反对浪费。,依法理财原则要求：一是健全制度体系，包括会计核算和财务管理制度，支出效果考核标准等，发挥资金效益。二强化预算约束，严格预算修订，促使国家预算管理规范化、科学化和法制化。,2预算收入的管理原则是发展经济、公平负担。国民经济持续、稳定协调发展是预算收入的基础上，收入预算的编制应与国民生产总值的增长率相适应。预算集中性再分配在实质上是利益关系的调整，必须贯彻合理负担，区别对待的原则，以繁荣社会经济，培植财源。,3预算支出的管理原则。一是量入为出的原则。国家预算经立法确定后，预算支出规模应该控制在预算收入的基础上，实行量入为出。二是统筹兼
13、顾、确保重点的原则。在保证政府合理需要的前提下，结合国家在不同时期的战略重点、投资方向，区别轻重缓急，妥善安排各类预算支出。坚持一要吃饭，二要建设，对国家预算规定的各项开支，特别是能交、农业发展、科教等，要坚持预算拨款原则，确保经济建设、社会发展和国家机器运转的基本需要。,4预算收支关系的原则是平衡原则。马克思说过：“每一个预算的基本问题是预算之间的对比关系，是编制平衡表，或者为结余，或者为赤字”。结余预算适合于抑制过热的经济，赤字适合经济萎缩时期，二者均只可短期使用。,预算法明确规定：各级预算应当做到收支平衡；中央政府公共预算不列赤字，地方各级预算按照量入为出，收支平衡的原则，不列赤字。至于
14、中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借债务筹措，但是借债应有合理的规模和结构。从法制上肯定了这条原则的正确性和必要性。正确处理收支关系的收支平衡应该是立足于预算本身、着眼于国民经济全局，是一种相对长期、整体和动态的平衡。,（四）政府预算管理程序的构成环节 政府预算的科学性、实用性需要以预算程序、步骤为保证，预算周期按预算年度为期、并分阶段进行周而复始的循环过程，各阶段紧密联系、互为条件。预算周期的构成环节一般应包括四个步骤：,1、预算编制前的准备工作 （1）制定经济增长计划，下达预算编制的指示。,（2）财政部门测算预算收支指标。预算法规定，中央预算和地方各级政府预算应当参考上一年预算
15、执行情况和本年度收支预测进行编制。,（3）财政部制定并颁发政府预算科目和表格，具体组织部署预算编制事项。,2、编制预算 既编制部门提出预算、立法机关审批预算。编制预算是预算计划管理的起点，正确编制预算必须以国家的财政经济方针和有关法律法规为指导，以国民经济和社会发展计划的主要指标为依据，参考上一年预算执行情况和去年收支预测进行编制。,3、执行预算 行政机构执行预算是预算计划管理的中心环节。,4、编制决算 决算即审计评估预算，是对预算执行的总结。正确编制决算可以全面反映预算执行的结果。,（五）政府预算的相互分离机制 预算环节的分离机制是指预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制。 为了避免传统
16、预算管理编制、执行职责界定不清，部门交叉扯皮的弊端，需要将预算编制、执行、监督三个环节在工作中清楚划分，相互分离，使三个环节一脉相承但又彼此相对独立运作。,美国预算管理职能由行政部门和立法部门分享，即预算编制和执行职能在行政部门，而预算审批和事后审计职能则在立法部门。,OMB负责美国联邦政府预算的编制； 国会预算办公室（CBO）则协助国会审查和批准预算，而预算收入立法则主要由两院筹款委员会负责，并起草税法经国会批准后执行； 财政部负责具体执行预算； 预算的监督则由国会中的会计总署负责。 这样，预算的编制、执行和监督就分别由不同的机构负责，这些机构间既相互独立，又相互制约、密切配合，保证了预算管理体系的高效运转。,建立预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制。 将预算编制、执行、监督三个环节的工作划分清楚，成立预算编制、执行、监督三大部门各司其职，各负其责。, 预算编制机构全权负责预算编制工作，统一掌握预算编制政策与标准，审核、编制、确定财政和部门预算。 预算执行机构专职负责预算的执行，统一管
