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1、水利部建设与管理司 骆涛 2015年5月,水利工程建设管理模式 与建设管理制度,水利工程建设管理涉及政府、建设项目、市场主体之间的关系。 建设管理模式是指水利工程建设管理的标准样式，是从实践中总结出来的组织工程建设、开展项目管理的系统方法。 建设管理制度是指水利工程建设过程中要求遵守的办事规则或行为准则，是对工程建设相关单位及其人员的约束。,对于水利工程建设项目而言，建设管理模式是路径，建设管理制度是保障。水利工程建设项目是否应用了正确的建设管理模式，是否严格执行了建设管理制度，直接关系工程建设的成败。,一、水利工程建设管理模式,二、水利工程建设管理制度,主要内容,（一）水利工程建设管理模式的
2、转变历程,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,一、建设管理模式,（三）水利工程建设管理模式创新,（四）应用新模式应注意的问题,1.1、建设管理模式的三次转变,（一）水利工程建设管理模式的转变历程,1984年中共中央关于经济体制改革的决定,使用世界银行贷款的云南鲁布革水电站采用国际招标选择施工单位,国内水利水电工程逐步改变过去的指挥部的建设管理模式，确定了水利工程项目管理的建设管理模式，明确了政府、水利工程项目的关系，试行通过招标选择施工单位承建工程。,确定了水利工程项目法人责任制的建设管理模式，明确了政府、水利工程项目法人、水利工程项目、市场主体之间的关系，引入了建设监理制度，推进了招标投
3、标制度。,（一）水利工程建设管理模式的转变历程,1.1、建设管理模式的三次转变,1993年中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定,（一）水利工程建设管理模式的转变历程,1.1、建设管理模式的三次转变,2003年中共中央 关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定,在水利工程项目法人责任制的建设管理模式基础上，实行了政府投资为主体地位的水利工程项目法人的审批制度，进一步明确了中央政府、地方政府、水利工程项目法人、水利工程项目、市场主体之间的关系。,招标投标法的颁布实施，建立了水利建设市场准入制度，进一步完善了水利工程项目法人责任制的建设管理模式。,1.2、相应政府职能的三次转变,（一
4、）水利工程建设管理模式的转变历程,计划经济体制下的指挥部模式,特点：政府是工程项目的直接实施者，是高度指令性、行政化的管理体制。,缺点：“权、责、利”不清、“政、事、企”不分。,导致水利工程进度、投资、质量不能满足设计要求，投资效益不能及时发挥，与社会主义市场经济发展要求不相适应。,第一次转变： 确定了水利工程项目管理的建设管理模式，明确了政府的职责，要求以项目管理为核心，水利工程进度、质量、投资都有了明确的目标要求 ，第一次将施工单位作为独立的市场主体看待，引进竞争机制，让政府通过招标选择水利工程的施工单位，倒逼施工单位进行改革，树立市场意识，水利建设市场开始建立。,（一）水利工程建设管理模
5、式的转变历程,1.2、相应政府职能的三次转变,第二次转变： 确定了水利工程项目法人责任制的建设管理模式，明确了政府与水利工程项目的关系，政府不再是工程项目的直接实施者，而是由政府组建项目法人，由项目法人独立承担民事责任，同施工单位一样履行市场主体义务，这次转变引进了建设监理制度并把监理单位作为市场主体，让监理单位承担一些过去由政府承担的具体职责，明确了政府、水利工程项目法人、水利工程项目、市场主体之间的关系，水利建设市场开始逐步完善。,（一）水利工程建设管理模式的转变历程,1.2、相应政府职能的三次转变,第三次转变： 实行了以政府投资为主体地位的水利工程项目法人的审批制度，明确了中央政府和地方
6、政府组建项目法人的职责，国家以法律形式确立了招标投标制度，使市场准入制度更加完善，中央政府、地方政府、水利工程项目法人、水利工程项目、市场主体之间的关系更加明确，职责更加清晰。,（一）水利工程建设管理模式的转变历程,1.2、相应政府职能的三次转变,三次模式转变，三次政府职能转变，表明政府、市场主体按照社会主义市场经济发展要求不断调整和变化其在水利工程建设管理中的地位和作用。 从三次政府职能转变的路径来看，政府从水利工程的直接实施者转变到水利工程项目的组织管理者再转变到水利工程项目的监督管理者，再转变到培育市场主体、制定市场规则、强化市场监管的角色。,（一）水利工程建设管理模式的转变历程,按照社
7、会主义市场经济发展和“政、事、企”分开的要求，市场主体从无到有，从小到大，从弱到强，从上世纪八十年代的只有施工单位这单一的市场主体，到九十年代的建设监理单位的创立，再到现在的设计单位进入市场成为独立的市场主体，以及招标代理、造价咨询等中介机构的发展，使得水利建设市场主体更加健全、水利建设市场体系更加完善。,（一）水利工程建设管理模式的转变历程,（一）水利工程建设管理模式的转变历程,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,一、建设管理模式,（三）水利工程建设管理模式创新,（四）应用新模式应注意的问题,水利工程是公共产品，属于国家公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域，建设管理模式涉及到
8、投资体制、政府职能和当前水利工程建设特点，模式创新必须考虑这些因素。,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定提出“深化投资体制改革，确定企业投资主体地位”。 2014年3月习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针（两手是指政府和市场）。,2.1、投资体制改革的要求,2014年11月26日国务院发布的国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见提出“培育水利工程多元化投资主体。支持农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许财政
9、补助形成的小型农田水利和水土保持资产由农业用水合作组织持有和管护。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的节水供水重大水利工程建设运营。社会资本愿意投入的重大水利工程，要积极鼓励社会资本投资建设”。,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,2.1、投资体制改革的要求,水利部也在抓紧研究出台鼓励和引导社会资本参与水利工程建设的政策措施，将适时向社会推出鼓励社会资本参与的水利工程项目名单。 水利投资的多元化尤其是社会资本的参与，对现在的以政府投资为主体地位的水利工程项目法人责任制的建设管理模式提出了挑战。,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,2.1、投资体制改革的要求,中共
10、中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式”。 政府职能转变的价值取向是公平正义，路径是依法行政、科学行政、民主行政，目标是建设法治政府和服务型政府。,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,2.2、政府职能转变的要求,决定又明确，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。这不仅为水行政主管部门对水利工程建设管理的政府职能转变明确了目标，也为中央水行政主管部门和地方水行政主管部门的事权划分指明了方向。,（二）全面深化改革对建管模式的总体要
11、求,2.2、政府职能转变的要求,水利工程建设管理的政府职能转变应当符合维护水利建设市场的公平正义和维护水利工程的公共安全利益的价值取向。 中央水行政主管部门（水利部）应从具体的水利工程建设管理事务中彻底解放出来，转变为水利建设市场秩序和水利工程公共安全利益的维护者，以加强宏观调控。 地方水行政主管部门应尽可能减少对水利工程的参与程度，降低责任风险，转变到为水利工程筹措资金、推进征地拆迁移民安置、维护良好的工程建设外部环境。,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,2.2、政府职能转变的要求,水利部具体职能为： 一是制订全国统一的维护水利建设市场秩序的规则； 二是建立全国统一的水利建设市场信用体
12、系； 三是制订确保水利工程公共安全利益的技术标准。,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,2.2、政府职能转变的要求,地方水行政主管部门具体职能为： 一是根据流域或区域内满足经济社会发展要求的水利规划定期向社会提供水利工程名录； 二是组建以政府投资为主体地位的水利工程的项目法人或根据市场规则公开选择多元化投资的水利工程的建设管理单位；,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,2.2、政府职能转变的要求,地方水行政主管部门具体职能为： 三是对水利工程的实施进行监督尤其是涉及公共安全利益的工程质量、安全的监督； 四是负责水利工程建成验收后才能投入使用，维护公共安全； 五是负责创造良好的建设外部环
13、境。,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,2.2、政府职能转变的要求,近年来，水利部门按照“以人为本、服务民生、统筹发展”的原则，积极争取政府投资，资金使用方向上既考虑重大水利工程建设需要，又考虑服务民生的中小水利工程，水利工程建设表现出新的特点。,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,2.3、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求,一是项目种类多。既有大江大河大湖综合治理的重大水利工程，又有农村饮水安全、中小病险水库除险加固、中小河流治理、大型灌区续建配套与节水改造、山洪灾害治理非工程措施等大量点多面广线长的中小项目； 二是实施靠基层、管理难度大。现在80%的资金、90%的项目由县一
14、级地方政府组织实施，基层单位人才缺乏，技术力量薄弱，制度不健全，管理不规范。,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,2.3、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求,当前以政府投资为主体地位的项目法人责任制的模式已经表现出很大的局限性和不适应性。 一是该传统模式的项目法人的组建、审批都由政府负责，在基层受到编制、专业限制的影响，造成行政人员兼职问题，致使政府与项目法人职责不清； 二是一个水利工程项目组建一个项目法人，造成人力资源浪费、管理成本增加，不利于水利工程建设管理专业化发展；,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,2.3、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求,三是政府监管链条长，
15、易发腐败现象。按照现行法规的要求，水行政主管部门对水利工程项目的监管分为四级，分别是水利部、省级、市级和县级水利部门，监管链条长，监管难度大，容易造成监管漏洞，近年来已出现多起基层水利部门腐败现象；,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,2.3、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求,四是与水利投资的多元化要求不相适应。项目法人责任制的本质是要求水利工程项目是独立法人，具有独立承担民事责任的能力，这是针对以政府投资为主的工程项目，以明确政府和项目法人的职责。社会资本的所有者本身具有独立法人资格，参与的水利工程项目没有必要再组建独立的项目法人，可以直接承担相应的建设管理职责；,（二）全面深化
16、改革对建管模式的总体要求,2.3、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求,五是传统模式要求施工单位与设计单位不能同体，与现在的国企改革发展方向和国际通行的工程项目设计、施工总承包模式不相适应；,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,2.3、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求,六是中央政府和地方政府事权划分不清。当前水利工程项目法人的组建、审批的权限是明确的，但在工程建设的质量、安全等具体事务方面，中央政府和地方政府的事权则不明确；在相关的市场准入方面，中央政府和地方政府都有立法权，导致水利建设市场的行政区划分割，不利于市场主体的竞争，影响甚至破坏了市场秩序。,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,2.3、当前水利工程建设特点对建设管理模式的要求,（一）水利工程建设管理模式的转变历程,（二）全面深化改革对建管模式的总体要求,一、建设管理模式,（三）水利工程建设管理模式创新,（四）应用新模式应注意的问题,代建制是应用于非经营性政府投资项目的建设管理模式。 代建制含义：政府投资的水利工程建设项目通过招标等方式，选择具有水利工程建设管理经验、技术和
