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1、中华人民共和国公职人员政务处分法专题辅导报告（2020年6月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）6月20日，十三届全国人大常委会第十九次会议表决通过 中华人民共和国公职人员政务处分法（以下简称处分法）。这是 新中国成立以来第一部全面系统规范公职人员惩戒制度的国家 法律。在监察法以法律形式明确政务处分概念的基础上，通过 立法健全完善政务处分制度，是强化对公职人员监督的需要， 也是完善党和国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现 代化的重要内容和重要保障。一、出台处分法的重大意义处分法是规范政务处分的重要法律，是建国以来对公职人员处分最详细的规定，其中所包含的信息较多。制定
2、公职人员政务处分法，把法定对象全面纳入处分范围，使政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚，构筑惩戒职务违法的严密法网，有利于实现抓早抓小、防微杜渐，建设一支忠诚干净担当的公职 人员队伍。（一）强化对公职人员监督，推动全面从严治党治吏政务处分是对违法公职人员的惩戒措施。公职人员是中国特色社会主义事业的中坚力量，在国家治理体系中处于特殊重要位置。制定政务处分法，有利于强化对公职人员的全面监督, 推动全面从严治党治吏。在监察法提出政务处分概念之前，对公务员、事业单位工作人员的惩戒称为“处分”,其依据是公务员法、行政机关公务员处分条例、事业单位人员管理条例、 事业单位工作人员处分暂行规定等法律、行政法规和
3、规章。在党纪处分覆盖全体党员的同时，“处分”却未能覆盖所有行使公权力的公职人员，监督惩戒的对象上还留有空白地带。比如, 对于存在违法行为的非党员村委会组成人员，由于其既不是党 员，也不是公务员或事业单位工作人员，对其“微腐败”等违 法行为无法给予处分，难以形成有效震慑。（二）规范政务处分活动，提高监察工作法治水平 政务处分法的出台，是不断总结实践经验、解决具体问题, 精准立法的结果。监察法对政务处分制度作了原则规定，没有 对应当给予政务处分的违法行为以及政务处分的适用规则、程 序等作出具体规定。监察法施行后，为解决工作急需，中央纪 委国家监委制定了公职人员政务处分暂行规定，作为实施政务 处分的
4、过渡性规范，为起草政务处分法探索经验。应运而生的 政务处分法，一个突出特点是着眼于构建党统一领导、全面覆 盖、权威高效的监督体系，整合完善与党纪处分相对应的政务处分制度。比如，在明确监察机关和公职人员任免机关、单位 各自职责的同时，统一设置处分的法定事由和适用规则，保证 处分适用上的统一规范。对公职人员的管理监督薄弱、处分程 序不规范、处分决定畸轻畸重、对国有企业和基层群众性自治 组织中的公职人员处分缺乏法律依据等，是监督惩戒中的突出 问题。对此，政务处分法坚持问题导向，在将散见于不同法律 法规中的处分依据统一起来的同时，结合现有公务员、事业单 位管理人员处分制度等，充实完善应当给予政务处分的
5、违法情 形、处分幅度、适用规则和程序，补齐制度短板。以细化违法 情形为例，草案二审稿第三章已对违法行为及其适用的政务处分作了明确规定，为进一步明确应予政务处分的违法行为，草 案三审稿根据各方面意见建议，增加“篡改、伪造本人档案资 料的，予以记过或者记大过；情节严重的，予以降级或者撤职” 的规定，并将诬告陷害，意图使他人受到名誉损害或者责任 追究等不良影响”纳入处分情形。这些已成为法律条文的新增 规定，体现出鲜明的问题意识和问题导向。注重纪法协同、法 法衔接是此次立法的又一亮点。政务处分法在处分情形、处分 权限和程序、处分后果上与公务员法等现行法律法规的规定保 持协调衔接，保证法律之间的和谐统一
6、。同时，注重与党纪的 衔接，推动党内监督和国家机关监督有效贯通。政务处分对公 职人员有重要影响，关系公职人员切身利益，作出政务处分决 定应该严格依法规范进行。制定政务处分法，明确实施政务处 分的主体，应当坚持的法律原则，处分事由、权限和程序，被 处分人员维护合法权益的救济途径等，有利于推进政务处分的 规范化、法治化水平，提高监察工作的法治水平。（三）完善监察制度，推进国家治理体系和治理能力现代化党的十九届四中全会决定对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出专门部署，明确提出健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。政务处分法是首部全面系统规范公职人员惩戒制度的
7、国家法律, 也是国家监督体系中的一部重要法律，对于完善监察制度，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。从立法目的看，制定政务处分法是为了规范政务处分，强化对所有行使权力的公职人员监督，消除死角和盲区，确保权力规范运行。这是在深化国家监察体制改革，实现对所有行使公权力的公职 人员监察全覆盖的背景下取得的最新制度成果，是完善监察制 度的成功实践，是健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监 督体系的重要一环。从立法内容看，通过与党纪的衔接，发挥 协调效应，将中国共产党纪律处分条例等党内法规关于违反纪 律情形的具体规定，根据公职人员的特点有针对性地进行吸收 和完善，形成与党纪处分相贯通的政务处分
8、制度。对处分情形、 处分后果等作出明确细致的规定，开列“负面清单”，在纪法 贯通中体现严管厚爱，有利于提升监督效果，把制度优势转化 为治理效能。从立法过程看，政务处分法起草工作贯彻科学立 法、民主立法、依法立法的要求，严格依法启动立法工作程序, 经过广泛征求意见、不断修改完善，最终由十三届全国人大常 委会第十九次会议审议通过。这一过程，正是推进国家治理体 系和治理能力现代化，加快形成完备的法律规范体系的生动实践。二、关于处分法的十大问题解析（一）法律地位公职人员政务处分法是全国人大常委会通过的法律， 其地位仅次于中华人民共和国监察法（全国人民代表大会通 过的法律），在今后的政务处分决定中，除了
9、引用监察法， 还应同时引用公职人员政务处分法。（二）与其他法规的关系公职人员政务处分法中并未规定行政机关公务员处分条例事业单位工作人员处分暂行规定是否失效，但由于该二者系国务院法规和部门规章，公职人员政务处分法的位阶都要比他们高，内容有冲突和不一致的肯定都要以公职人员政务处分法为准。根据公职人员政务处分法第二条规 定，任免机关、单位给公职人员处分的，除了实体部分适用公职人员政务处分法外，程序部分适用其他法律、行政法规、 国务院部门规章和国家有关规定。这意味着，任免机关、单位处分公职人员，在程序适用方面还可以适用行政机关公务员 处分条例事业单位工作人员处分暂行规定等规定，从另外 一个角度说明行政
10、机关公务员处分条例事业单位工作人员 处分暂行规定并未全部失效。（三）“政务处分与“处分”大家都知道，“政纪处分”用语不再使用。但任免机关、 单位履行主体责任给予的处分，此前有叫作行政处分”，认 为政务处分”单指监察机关给予的处分，需要作一个区分。公职人员政务处分法第三条，描述监察机关作出的系“政 务处分”，任免机关、单位作出的系“处分”。作这个区分主 要考虑到监察机关作出的政务处分和任免机关、单位作出的处 分，在程序和救济制度上还存在区别，监察机关作出政务处分, 适用的是公职人员政务处分法的程序。任免机关、单位作 出的处分，适用公务员法法官法检察官法行政机关公务员处分条例事业单位工作人员处分暂
11、行规定等规定的程序。 （四）公职人员和监察对象范围是否等同公职人员政务处分法第二条规定，本法所称公职人员, 是指中华人民共和国监察法第十五条规定的人员，而监 察法第十五条是规定监察对象的范围，由此按照一般理解公 职人员的范围和监察对象的范围是相同的。但监察法第十 五条，对监察对象的概括用了 “公职人员和有关人员”，这会员范围应该等同于监察对象。监察法第十五条表述的监察对 象为“公职人员和有关人员”，是因为第（六）种监察对象用 了兜底的形式即“其他依法履行公职的人员”,实际意思就是 “其他公职人员”，而该第十五条首部总括部分“公职人员和 有关人员”，这里的“有关人员”实际上也是特地的强调表示 一
12、种兜底，其含义是“能列举的典型公职人员”和“一时很难 列举的其他有关公职人员”。另外，监察法第三条.依照 本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监 察，调查职务违法和职务犯罪,光这一条中“公职人员” 的含义就包括了所有监察对象，所以监察法第十五条中的“公职人员”含义也必须是所有监察对象，否则监察法本 身内部条文就前后矛盾了。只有这样理解，公职人员政务处分 法中公职人员等同于监察对象就和监察法表述不矛盾了。 事实上，公职人员政务处分法的规范对象就是所有行使公权 力的公职人员，而且也根据公职人员的不同编制属性，在政务 处分中做了区分，除了公务员、事业人员、国企人员外，对其 他公职人员
13、创设了警告、记过、记大过的三种处分，这就能完 美的对接监察法，对所有履行公职监察对象作出政务处分。（五）处分种类的变化统一处分种类为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除 六种。对于公务员、事业人员、国企人员，可以作出上述六种 处分。其他公职人员，可作出警告、记过、记大过处分。另外, 事业单位工作人员处分暂行规定中处分种类“降低岗位等 级”，在公职人员政务处分法中没有了。那么事业编制原 处分种类降低岗位等级”今后应对应何种处分？此前事业 单位工作人员处分暂行规定，开除处分前面一档是”降低岗位 等级或者撤职”，事业参公人员用的是“撤职”，普通事业编 制人员用的是降低岗位等级”。公职人员政务处分法中
14、再 无降低岗位等级”这一处分种类。那么对于事业编制以往应给予“降低岗位等级”档次的，如今对应处分种类中的哪一种 呢？是“降级”还是“撤职” ？注意，降低岗位等级”和 “降级”并不匹配，降级”降的是同一个职务内的级别工资。 比如同是一级主任科员，一级主任科员里又有好几级，具体是 二十一级至十五级，降级就是保持一级主任科员不变，降里面 的小级别，比如从十五级降到十六级，对被处分人的影响并不 是很大。而“撤职”处分，包含了撤实职和撤虚职，同时还要 降里面的小级。担任行政实职的，先把实职撤掉，比如目前对 应的是一级主任科员（十八级），给予撤职处分的，至少降为二 级主任科员（同时按规定降小级），甚至还可
15、以断崖式下降到科 员级。可见，“撤职”处分对被处分人的影响非常大，因此“撤 职”处分也被称为“重处分”。而原来事业编制的“降低岗位 等级”，也是类似于撤职”处分的效果，所以，事业编制原 处分种类降低岗位等级”今后应对应的是“撤职”处分，而 非“降级”处分。同时，事业人员的处分种类比原来要多，从 警告到开除的六种都可以适用。（六）免予政务处分与不予政务处分公职人员政务处分法细化了监察法第四十五条关于调查终结后处置的情况，也是参照吸收了中国共产党纪律 处分条例等其他纪法规定，增加了作出免予处分和不予处分 决定的规定。免予处分是指违法情节轻微，本来要处分的，考 虑到有从轻或者减轻处分情节，可以免予处
16、分。不予处分是指 情节显著轻微，不需要政务处分，或者因为法定的事由无法做出政务处分，用不予处分。此前，经过立案调查，终结后，为可以免予处分或者不予处分的，可以不再移送审理，由调查 部门直接作出做出第一种形态处理，比如谈话提醒、批评教育、 责令检查或者予以诫勉。但公职人员政务处分法第四十四 条明确了调查终结后的四种处置方式，对符合免予、不予政务 处分条件的，应作岀免予、不予政务处分决定。这就意味着， 经过立案的案件，调查终结后，如果要作出谈话提醒、批评教 育、责令检查或者予以诫勉等第一种形态处理的，必须作出免 于、不予政务处分决定，也就意味着要移送内部审理部门审理。在免予政务处分决定书、不予政务处分决定书中同时明确 需要给予谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉等
