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1、第三章 行政组织,行政组织是行政活动的主体，是行政管理活动得以展开的物质承担者，行政过程中的一切活动都是以行政组织为基础而展开的。得力的行政领导、合理的人事行政、可行的行政决策、有效的行政监督、畅通的行政沟通、合谐的行政协调，均依赖于科学合理的行政组织。因此，行政组织始终是行政学的最基本问题之一，并始终为各国政府及行政学研究所重视。本章首先论述了行政组织的定义、特性、构成要素等基本概念，分析了行政组织的体制类型。其次，论述了行政组织的具体结构；最后，介绍了行政组织理论的基本观点；全章从对行政组织的抽象描述逐步转化为具体的论述。,本章要点,第一节 行政组织概述 第二节 行政组织结构 第三节 行政
2、组织理论,第一节 行政组织概述,一、行政组织的涵义 二、行政组织的特征 三、行政组织的类型 四、行政组织的要素 五、行政组织的体制,一、行政组织的涵义,1、行政组织的多重理解 静态：组织结构 动态：组织活动过程 狭义：国家行政机关体系 广义：包括立法、司法、行政、企业、事业等部门以及社会团体中具有行政性职能的机构的总称,一、行政组织的涵义,2、 我们对行政组织的界定 对行政组织作静态、狭义的理解，专指依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，即政府行政组织。注意区分政府行政组织与政党组织、权力机关、司法机关、社会团体的区别,二、行政组织的特点,1、行政组织的一般特点,政治性 公共性 系统性 权威性
3、,二、行政组织的特点,2、行政组织的比较特点,行政组织和政党组织 行政组织和国家权力机关 行政组织和司法机关 行政组织和社会团体,三、行政组织的类型,对于行政组织类型的划分，可以按不同的标准，从不同的角度进行分类。按照行政组织的职权范围和作用不同可划分为以下几种类型： 领导机关 职能机关 辅助机关 参谋咨询机关 派出机关,1物质要素 （1）人员 （2）经费 （3）物质条件 2精神要素 （1）组织目标 （2）权责结构 （3）人际关系,四 行政组织要素,五、行政组织体制,集权制、分权制与均权制 首长制、委员会制与混合制 完整制与分离制 名誉市长制与市经理制,（一）集权制、分权制与均权制,1、集权制
4、，分权制与均权制的含义 集权制，是中央行政组织对地方行政组织有完全的指挥监督权。法国较为典型的国家。 分权制，是地方行政组织对本地方事务有自主决定权。美国是实行分权制的国家之一，其州政府的自主权很大。 均权制，是中央行政组织与地方行政组织的权力保持平衡。一种较为理想的组织体制，其理论依据在孙中山先生的“均权”学说,（一）集权制、分权制与均权制,2、集权制、分仅制与均权制的优缺点 （1）集权制的优缺点 优点：政令统一，统筹全局，层级节制，指挥灵便，令行禁止，人力、财力、物力集中。 缺点：机关专制和个人独裁 ，层次繁多，压抑地方政府的积极性。 （2）分权制的优缺点 优点：因地制宜 、民主原则 、防
5、止上级专断与个人独裁 缺点：地方本位主义 。 （3）均权制的优缺点 优点：发挥集权制和分权制之长，而避二者之短 缺点：,（二）首长制、委员会制与混合制,1、首长制、委员会制与混合制的含义及其特征 （1）首长制（一长制或独任制）， 指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。 特征：行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，其他领导成员均为行政首长的幕僚，只有建议权，而无决定权。美国的总统制是首长制的典型。,（二）首长制、委员会制与混合制,1、首长制、委员会制与混合制的含义及其特征 （2）委员会制（合议制）， 是指行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一
6、种行政组织体制。 特征：行政组织的决策是由两个以上的地位平等的委员所负责，行政组织的最高决策权属于全体委员，“少数服从多数” 。瑞士是典型国家。 （3）混合制（委员会和首长并立制）， 指事权一部分由委员会集体讨论决定，另一部分由行政首长个人决定的一种行政组织体制。 特征：既设有合议制的委员会，又设有专门的行政首长，重大问题的决策权由委员会集体讨论行使，具体问题的决策权由行政首长个人行使。,（二）首长制、委员会制与混合制,2、首长制、委员会制与混合制的优缺点 （1）首长制的优缺点 优点：事权集中，责任明确，权责统一，易于保密 缺点：个人专制 ，滥用职权，易陷于管见。 （2）委员会制的优缺点 优点
7、：集思广益，互相监督。 缺点：责任分散，权、责相同，难以保守秘密。 （3）混合制的优缺点 优点 ：兼首长制和委员会制之优，避二者之弊。 缺点：,（三）完整制与分离制,1、完整制与分离制的含义 根据行政组织中的同一层级各个行政部门所隶属领导的不同，行政组织体制可分为：完整制与分离制。仅对地方政府而言。 （1）完整制 指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一行政组织首脑机关领导的一种行政组织体制。 特征：指挥、控制权集中于本层级的行政组织，本层级地方政府的首脑机关对该层级的所有工作部门实行一元化领导。 凡分权制的国家，大多采用完整制，其高级地方政府的行政部门一般均属同级政府首脑机关领导。,（三）完
8、整制与分离制,1、完整制与分离制的含义 （2）分离制 指同一层级的地方政府各个行政部门分属两个以上行政组织领导的行政组织体制。 特征：地方政府中的各行政部门，既受同级政府首脑机关领导，又受上级政府同类部门的领导。是实行二元领导的组织体制。,（三）完整制与分离制,2、完整制与分离制的优缺点 （1）完整制的优缺点 优点：权责集中、指挥统一，可令行禁止，各部门相互合作、协间配合 。 缺点：地方行政首长的个人专权，地方本位主义。 （2）分离制的优缺点 优点：领导权力分散 ，互相牵制，二元化领导 缺点：多头指挥、政令冲突，政出多门 。,（四）名誉市长制与市经理制,1、名誉市长制的含义 市长属名誉性，行政
9、权力集中于议会。 优点：行政机构精简，立法与行政统一； 缺点：行政部门工作难协调，失去立法监督。 2、市经理制的含义 由市立法机关聘任经理掌握行政权。 优点：统一指挥，专家特长与民意结合； 缺点：可能产生市经理短期行为。,第二节 行政组织的结构,一、行政组织的纵向结构 管理层次 管理幅度 管理层次与管理幅度之间的关系 层次管理的基本原则 行政组织纵向结构的优缺点,第二节 行政组织的结构,二、行政组织的横向结构（职能式结构） 三、行政组织纵向、横向结构的统一,四、行政组织的编制管理,1、行政组织编制管理的重要意义 2、行政组织编制管理的基本原则 精干原则 统一原则 编制立法原则,第三节 行政组织
10、理论,一、行政组织理论的历史发展 二、行政组织的改革,一、行政组织理论的历史发展,1、古典行政组织理论 这一时期主要以泰罗、法约尔、韦伯、古立克为代表 2、行为科学组织理论 又称“新古典组织理论”，主要以梅奥的人际关系学派、巴纳德的组织平衡理论、西蒙的决策理论为代表,一、行政组织理论的历史发展,3、现代的行政组织理论 主要以卡斯特、罗森茨韦克的系统分析组织理论和劳伦斯、洛西、伍德沃德的权变组织理论为代表,二、行政组织的改革,1、行政组织改革的必要性 上层建筑适应经济基础，促进经济发展的必然要求 消除行政组织自身弊端，提高行政效率的重要途径,二、行政组织的改革,2、建国以来我国行政组织的改革 共进行了六次大规模的机构改革。大致以改革开放为分界线，分成前三次和后三次，又被称为“六次革命”。,
