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1、第一章 公共管理学绪论,管理科学学院 王芳 2007年9月,社会的构成部门与学科,公共管理学科 Public Administration (Public Management),(企业) Business,（非营利组织） Non-Profit organization,社 会 Society,工 商 部 门 Private Sector,社 会 部 门 Social Sector,政 府 部 门 Public Sector,工商管理学科 Business Administration,(各级政府) All levels government,教材体系,第一节、公共管理成为独立学科的内在依据（
2、内因） 第二节、公共管理学是时代的产物 （外因） 第三节、公共管理学的内涵与研究方法（内容） 第四节、公共管理学与中国的发展 （意义）,课程重点,1、公共管理的涵义 2、公共管理与企业管理、公共行政的区别 3、公共管理的演进历程,一、公共管理的涵义,公共管理是公共组织运用所拥有的公共权力，为有效的实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。 公共管理的主体：公共组织； 公共管理的客体：公共事务； 公共管理的目的：实现公共利益； 公共管理的实质：公共权力的运作过程。,1公共管理的主体是公共组织。,所谓公共组织是指以实现公共利益为目的，以提供公共物品或服务为基本职能的社会组织。 现代公共管理是
3、以政府为核心、多元化的开放主体体系 。 政府：具有典型的合法性和强制性 ； 非政府公共组织： 利他性、非营利性、自愿性,社会组织,竞争性工商企业 公益性企业 公共事业 非政府公共机构 政府组织,公益性企业,如：城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司 基本特征： 政府投资或政府投资为主体， 提供公共服务或准公共物品， 生产由政府垄断， 服务或产品价格由政府定价； 实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。,公共事业,如：公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。 基本特征： 主要由政府投资，
4、部分资金由其为社会服务所得收入予以补充； 提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价； 一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，优先体现政府的意图。,非政府公共机构,如：中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等。 基本特征： 所需的经费一般可能由政府或财政提供，如妇联等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。 职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。,2公共管理的客体是社会公共事务。,公共事务是社会成员为保证社会生活的正常有序进行而共同要求处理和实现的事务。 管制性公共事务：宪法和法
5、律的完善、国家安全的保障、社会秩序的稳定以及社会治安、社区治安的改善； 基础性公共事务：宏观经济的稳定、地区经济的发展、科学技术的创造发明与推广应用、全国性或地方性基础设施的建设、社区性公共福利的增进； 服务性公共事务：教育、文化娱乐、社会保障、医疗卫生、社区服务； 保障性公共事务：生态和环境、人口数量及结构、能源 举例：公园免费与公共服务,3公共管理目的是实现公共利益。,利益是指人类为了生存与发展所必须具有的资源与条件，显然，那些为社会成员共享的资源与条件，就是公共利益。 举例：环卫工人背贴广告,4公共管理过程是公共权力的运作过程。,公共权力是社会权力资源的高度集中，是社会力量中最大的力量；
6、 公共权力以政治合法性作为基础，具有运用和运行的合法性； 公共权力是全体社会成员共同意志的集中表现，具有对全社会的制约性和权威的约束性。 举例：买断高考查分业务,二、公共管理与企业管理、公共行政,（一）、公共管理与企业管理有本质区别 1、公共利益目标与私人利益目标 2、垄断强制性与自由竞争性 3、制衡性与自主性 4、多元理性与经济理性 5、政府机制与市场机制,1、公共利益目标与私人利益目标,公共利益与私人利益是否如划分“楚河汉界”那样井水不犯河水？ “我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不
7、说自己有需要，而说对他们有利”。 亚当斯密国民财富的性质和原因的研究,1、公共利益目标与私人利益目标,公共部门工作人员的私人利益如何体现？私部门的公益活动如何看待？ 区别公共管理与私人管理的标准是否看其提供的服务或产品免费或收费？ 公共部门生产的一定是公共物品、私人部门生产的一定是私人物品吗？ 由于私部门以营利为目的，因此可以将部分利润用来扩大再生产，那么公共部门如何维持自身的生存呢？ 私部门员工用胡萝卜予以激励，公共部门工作人员用大棒予以约束？,（一）、公共管理与企业管理有本质区别,2、垄断强制性与自由竞争性 为什么公共部门通常具有垄断强制性？ 为什么私部门具有自由竞争性？ 如何确保公共部门
8、合理利用自身的垄断强制性？,（一）、公共管理与企业管理有本质区别,3、制衡性与自主性 （1）如何勒住公共权力这匹狂奔的野马？ （2）过度制衡是否会削弱公共管理效率？ 实例：虚弱限制公共行政的后果,（一）、公共管理与企业管理有本质区别,4、多元理性与经济理性 （1）“理性”而非“感性” （2）公共政策制定的困境：来自各方的利益诉求的碰撞与融合 5、政府机制与市场机制 政府与市场两种不同的资源配置与控制体系 市场机制无法决定公共产品的最优产出,（二）、公共管理与公共行政（行政管理）,传统行政学的局限： 1、理论框架局限 2、管理主体局限 3、管理理念与手段局限 4、管理对象与目标局限,传统行政学的
9、局限,1、理论框架局限 政治学的规范取向、管理学的工具取向 公共行政的发展： （1）政治行政二分法； （2）作为政治学的公共行政学； （3）作为管理学的公共行政学； （4）作为公共行政学的公共行政学。,政治行政二分法,1900年，古德诺政治与行政：政府有两个截然不同的功能，即政治与行政。政治涉及的是政策和表达国家的意愿，行政涉及的是政策的实施。 1926年，怀特公共行政研究导论：政治不应侵入行政，管理自身就是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率。 思考：可以用这样一句话来比喻政治学与行政学的区别：“没有共和党式的修路方法。”,1、理论框架局限,（2
10、）作为政治学的公共行政学： 公共行政领域只是一个侧重点，一个关注区，甚至是政治的同义词。 （3）作为管理学的公共行政学： 公共行政是大管理学领域中的一个小分支。 （4）作为公共行政学的公共行政学。,公共管理学的理论创新,公共管理学以公共管理的问题为核心，融合了来自各个相关学科的知识，突破了传统公共行政学的学科界限，把当代经济学、组织行为学、管理学、政策分析、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理的研究之中。公共管理学使自己具有了跨学科或交叉学科的特性。,传统行政学的局限,2、管理主体局限 政府公共组织 3、管理理念与手段局限 传统：全能的政府以行政的手段实施全面管理 革新： 公共管
11、理和公共服务的社会化。 引入政府内部以及政府与社会之间的竞争。 对政府的公共物品供给实行成本效益核算。 倡导在公共管理和服务中选择顾客导向的价值理念，在公共行政中引入企业家精神。,传统行政学的局限,4、管理对象与目标局限 传统：政府本身与公共事物、内部取向 革新：公共管理学往往被人们称作以经济学为基础的新行政管理理论或被称为“市场导向的公共行政学”，以区别与以政治学为基础的公共行政学。,三、现代社会变迁推动公共管理发展,从20世纪70年代开始，西方各国的严峻挑战。 凯恩斯主义“滞胀”：高失业、高通胀和低增长 财政紧张、机构臃肿、效率低下、政策失效乃至政府失灵。 “新公共管理学”，在80年代的英
12、美应运而生，并迅速扩展到西方各国，成为近年来西方规模空前的公共行政改革运动（即“新公共管理”运动）的重要指导思想。,公共管理的演进历程,古代社会（农业社会）：君主专制体制 近代社会（工业社会）：公共行政的职业化和专业化。 垄断资本主义：出现“行政国家” 。,大机器时代的公共行政模式,特点： 权利集中，层级分明； 法规众多，职能广泛； 规模庞大，程序繁杂； 照章办事，循规而行； 程序固定，目标既定。 背景：分工精细、任务明确、外部环境相对稳定的工业社会。,传统公共行政遭遇挑战,石油危机及福利国家负担过重等因素导致财政紧张。 二战以来政府职能不断扩展，规模急剧扩大，机构普遍臃肿，运作僵化，公众对政府的不满越来越强烈。 工业化引发诸多的社会问题，传统政府力不从心。 信息技术革命的影响，使得各国政府迫切需要建立一种灵活、高效，具有应变能力和创新能力的政府管理新模式，以增强国家的竞争力。,新公共管理运动,第一，重新定位，“管得少一些，管得好一些”； 第二，鼓励社会自制，弥补政府自身的财力不足； 第三，改革政府部门内部的管理体制，尽可能地在一些部门中引起竞争机制，以提高效率和服务质量，彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。 公共管理发展的未来趋势： 政府的公共政策化和公共管理的社会化。,
