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1、基于新公共管理理论的义务教育发展研究:江野军（2004.6）指导教师:赵国杰实践导师:孟庆松摘 要：新公共管理理论影响到许多发展中国家的政府管理改革。本文基于新公共管理理论、分析义务教育属性、探究义务教育存在的问题，提出了发展义务教育的公共管理对策。全文共分四章: 第一章新公共管理理论。全面介绍新公共管理理论的产生与发展、特征与模式、意义与借鉴。 新公共管理理论包容八个方面:强调公共政策领域的专业化管理(组织类型管理专业化):明确的绩效标准与绩效评估(衡量业绩):项目预算和战略管理(产出控制):顾客至上(提供回应服务):公共部门内山聚合趋向分化(公共服务机构的分散化和小型化):竞争机制的引入(
2、公共部门向具有竞争性方向发展):对民营部门管理方式的重视(采用私营部门的管理方式以及管理者):改变管理者与政治家、公众的关系等。 第二章教育属性与义务教育发展。全面阐述了教育的涵义与本质、教育的属性问题、我国义务教育和国外义务教育的发展情况。 教育既具有社会属性，又具有公共属性。依据经济学中给定的公共产品、准公共产品、私人产品属性定义，对教育属性进行了分析。义务教育是国家以法律保障对学龄儿童实施的一种具有普及、平等、强迫、无偿、最低限度等多方面特征的教育制度。作为制度安排的义务教育具有纯公共产品特征。 第三章我国义务教育发展存在的问题。在我国山于义务教育投入主体选择不当、政府间教育投入责任模糊
3、、教育投入责任转嫁，教育投入操作随意化、缺乏监督制约机制等原因。我国的经费投入体制变异为束缚教育发展的障碍。义务教育经费投入不足表现为:义务教育财政性投入占GDP的比例偏低、义务教育经费总支出中政府承担的比例偏低、义务教育生均公用经费地区差异明显。义务教育教材出版发行存在的问题主要是:义务教育教材价格过高、教材的选用机制还不够完善、教育部门介入发行市场形成不合理竞争。 第四章基于新公共管理理论，提出了发展我国义务教育的公共管理对策:对义务教育实行免费、增加义务教育经费投入、用市场的精神改造公共教育体制、完善义务教育绩效管理、打破义务教育教材经营垄断等对策。关键词：新公共管理；义务教育；问题；对
4、策目 录第一章新公共管理理论 - 21. 1新公共管理理论的产生与发展 - 21. 2新公共管理的特征与模式 - 61. 3新公共管理理论的意义与借鉴 - 11第二章教育属性与义务教育发展 - 152. 1教育的涵义与本质 - 152. 2教育的属性问题 - 172. 3国外义务教育发展. - 202. 4我国义务教育的发展 - 24第三章我国义务教育发展存在的问题 - 303. 1义务教育投入体制弊端 - 303. 2义务教育经费投入不足 - 333. 3义务教育教材出版发行问题 - 36第四章发展我国义务教育的公共管理对策 - 414. 1对义务教育实行免费 - 414. 2增加义务教育经
5、费投入 - 434. 3完善义务教育绩效管理 - 454. 4打破义务教育教材经营垄断 - 47结束语 - 48参考文献 - 49致谢 - 51 第一章 新公共管理理论 新公共管理是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新公共行政理论和管理模式，也是近年来西方各国进行规模空前的行政改革主体指导思想之一。它以现代经济学为理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量，重视公共服务的产出。新公共管理理论在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，对我国公共管理的理论和实践不无借鉴意义。1.1新公共管理理论的产生与发展1.1.1新公共
6、管理理论的产生 对于新公共管理的内涵，人们做出了各种不同的界定。例如，波立特在管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验一书中认为，“新公共管理”主要由20世纪初发展起来的古典泰勒主义管理原则所构成，它强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共部门管理中的应用:瓦尔特基克特在荷兰的行政改革与公共部门管理一文中将“新公共管理”界定为一种强调商业管理风格，顾客至上和市场竞争的改革取向:胡德将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构(分散化)，采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。新公共管理理论产生于20世
7、纪70年代末80年代初，它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成的。 传统的公共行政模式是在19世纪末20世纪初随着西方诸国上业化的完成而建立起来的，距今己有上百年的历史，其主要特点是:权力集中，层级分明:法规众多，职能广泛:规模庞大，程序繁杂:官员照章办事，循规而行:运用相对固定的行政程序来实现既定的口标。在分上精细、任务简单、外部环境相对稳定的上业社会，公共行政的科层制模式还是比较符合需要的。这种传统的公共行政模式有如下四个基本特征:一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制(科层制)原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式:二是公共物品及服务应由政府机构(官僚机构)来提供，
8、即政府是公共物品的唯一提供者:三是政治 (政策制定)与行政(政策执行)分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任制的落实:四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须有终身受雇的职业化的官僚来担任，并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务。 20世纪70年代之后，西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化，并表现出如下特征:技术革新迅速，新技术和新发明层出不穷，技术对经济和社会的影响明显增加，特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会:经济全球化趋势越来越强。时代的变化对政府提出了新的要求，政府必须更加灵活和高效，具有较强的应变能力和创造力，更多地使公众参与管理。与工业社会相适应的利1层制行政管
9、理模式比较僵化、迟钝，而且使行政机构规模和公共预算总额产生最大化倾向，易于导致高成本、低效率，显然难以满足这些要求和适应新时代的需要。在这种情况下，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息、知识密集型社会和经济生活，它赖以建立的两大理论基础威尔逊和占德诺的政治一一行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难:政府开支过大，造成经济停滞、财政危机严重、福利制度走入困境、政府部门上作效率低下、公众对政府的不满越来越强烈等。正
10、是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式新公共管理理论在80年代的英、美两国应运而生，并取代传统的公共行政学，迅速扩展到西方各国。1.1.2新公共管理的理论基础 如果说传统的公共行政以威尔逊、占德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学、私营企业管理理论和方法、上商管理学等作为自己的理论基础。新公共管理理论改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式，它反映了当代人类社会进入全球化、信息化和知识经济时代各国公共管理理论和实践的发展。 1.新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据 新公共管理从“理性人”(人的理性都是为自
11、己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益)的假定中获得绩效管理的依据:从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据:从成本效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。将经济学的基本假定、理论和方法论应用于公共管理的研究之中，为设计一种以市场为基础的公共决策和公共管理提供了方法论。 2.新公共管理从私营管理方法中汲取营养 新公共管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制:对产出和结果的高度重视(对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要
12、获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本)，而不是只管投入，不重产出:人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效上资制，而不是一经录用，永久任职等等。新公共管理认为，那些己经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、大力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。 3.新公共管理理论充分吸收了当代多门学科的理论和方法 新公共管理吸取当代西方经济学、上商管理学、政策科学、政治学、社会学等学科的理论、原理、方法及技术，把它们运用到公共管理部门的上作中，建立起一个更加全面、综合的知识框架，开阔了公共管理的理论视野。新公共管理注重公共组织与社会环境的相互作用，考虑公共组织如何适应环境以及它们在环境中的优势和劣势、机会和威胁，同时也关注公共管理者与公民关系:新公共管理涉及了传统公共行政学中所没有出现的大量新主题如公共物品、公共选择、公共物品和服务的供给、理性人、产权、交易成本、交换范式、制度安排、政府失败、准市场、自治型公共组织、多元组织、成本核算、信息系统
