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1、 1乡镇政府将何去何从：税费改革下的乡镇政权摘 要：自新中国成立以来，乡镇政权从税费改革前扎根于乡村社会的“汲取型政权”、到后税费时期政权空壳化的“悬浮型政权”，再到由单位制过渡到项目制的“协调性政权”。乡镇政府为了找寻自身存在的、合理性，不断根据中央政策的变更调适自身。如今的中西部乡镇政权虽说其征收农业税的财权、提供公共服务的事权不断向上集约，但仍旧在“项目治国”时期找到自己的定位。但如此庞大的乡镇政府终究是过多消耗了国家财政，其家常便饭似的借贷、以“项目”为依托的晋升等等，终归是不适应我国的发展。合并乡镇、强化村民自治、并将其推向社会，这三步缺一不可，逐步将乡镇从基层政权打造成社区，不仅能
2、发挥乡镇原有的功能，也能消解乡镇政权的官僚弊端。 关键词：汲取型政权；悬浮型政权；协调性政权；项目治国作者简介：付云娇，南昌航空大学文法学院研究生作为国家政权向基层社会延伸的乡镇政府，早在传统中国便出现其影子，那时的乡镇政府类似于乡绅，负责管理地方公共事务，维护地方秩序，代理老百姓自治；随着毛主席打土豪、分田地、破四旧的口号，乡绅阶级被打散，基层高度自治化也随着农民团结一致，抵抗外敌而被打破。新中国成立后，我国便开始了大规模的乡镇政权建设，代替了原来的乡绅阶层；随着人民公社化的兴起，人民公社自然代替了乡镇政府政权 1；改革开放后，乡镇政权又重新崛起。逻辑上，乡绅与乡镇政府之间存在着差别。传统中
3、国的乡绅代表百姓进行自治，不具备官方身份，极少与中央政权发生关系 2，逐渐形成了政府-乡绅-农民三层社会结构；而毛主席将“一切听党指挥”作为农民团结一致的指导思想，打破了这一社会结构，乡镇政府也便开始代理中央治理百姓。纵使乡绅与乡镇政权存在区别，它们与乡村社会密切的互动才是考量的重点。 改革开放之初，中央政府为恢复经济开始了财政体制改革。1980 年的财政“包干”制3在推翻了中央政府“统收统支”的财政绝对权之时，也赋予了地方政府更多的财政收入权，焕发了地方经济活力，为我国经济恢复注入催化剂；然而 1980 至 1994 年间，中央政府两次因财政窘境向地方政府借债。为了能掌握国民经济的命脉，中央
4、政府于 1994 年实行分税制改革，增值税大部分以及消费税的全部归于中央，实现财权的上收，地方政府的税收收入随之大幅削减 4。与此同时，中央政府为顺应“分权”潮流，而将事权下移，自身负责宏观调控及市场监督。作为地方政府的执行机构乡镇政府自然面临着巨大压力，这也导致了较发达的东部地区迫于财政的压力而激起对兴办企业以及圈地占地的热情 5；而对于较为贫穷的中西部地区的乡镇政权只能依靠增加农民负担，以弥补财政空缺（由于1 费孝通.关于乡镇发展的思考J. 北京大学学报( 哲学社会科学版), 1992,(1):92.2 张静.基层政权：乡村制度诸问题M.杭州：浙江人民出版社,2000:18-19.3 孙秀
5、林,周飞舟 .土地财政与分税制一个实证解释J.中国社会科学,2013,(4):41. 4 周黎安.县级财政负担与地方公共服务：农村税费改革的影响J. 经济学（季刊）,2015 ,14(2):417.5 周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权税费改革对国家与农民关系之影响 J.社会学研究,2006,(3):5. 2东部地区较为富庶，这里只研究中西部地区乡镇问题）。然而地方政府盘剥严重，农民叫苦不迭，为了解决愈发严重的三农问题，中央政府开始进行税费改革。2005 年末，中央索性取消农业税，无意切断了基层政府财政税收来源。为打破“黄宗羲定律” 1，中央政府开始了财政转移支付制度，并配套了系列改革。这一
6、系列的改革，致使乡镇政权彻底成为“悬浮型政权”，与农村的联系愈发疏远。在这一情形下，很多学者提倡取消乡镇政府。然而“项目治国”时代的来临，又肯定了乡镇的价值，究竟乡镇该何去何从？本文拟解决这一问题。1、乡镇政权的变迁（一）税费改革前的乡镇政权农业时期，在国家高度集权统治下，国家稳定的维护、地方官员俸禄、公共服务的供给以及城市的发展均需要中央统筹，不完全财政随处可见。周雪光认为，不完全财政的存在合理化了基层政府追求预算外财政 2。也就是说，在古代中央权威统筹财政收支之时，中央政府因其自身能力的制约，其财政安排并不能完全保证基层政府的运转，基层政府不得不加大农民负担以弥补财政不足。农业时代的基层政
7、权完全为依靠农业的“汲取型”政权。随着工业化的发展，中央税收来源由以往的田赋为主逐步向工商税及关税转变，而地方政府财政来源则逐渐由田赋以外的农民负担过渡到农业税的征收。改革开放后，为了盘活地方活力，顺应“分权”化改革。我国开始“分灶吃饭”的财政体制，1985 以及 1988年的财政继续分权化，虽从整体上促进中国经济的快速恢复与发展，但还是削弱了“国家能力”，越过了“分权底线” 3。1994 年，中央政府开始了以事权财权相结合为原则的分税制改革。分税制的改革将以往下放的财权向上集约，事权则向下转移。一方面将财权大量集中，另一方面不断让自身“减肥”，这就导致了地方事权财权不对等的窘境。基层政府为了
8、能够完成上级分配的任务，乡镇政府只能从农业税下手。大体上，中西部地区乡镇政府的财政收入除了要维持自身正常运转、提供公共服务、发放公职人员工资外，还需完成“收入基数”这一标准 4。这无疑加重乡镇政府压力，农业税在此时显得微不足道，在面对与支出基数相挂钩的预算内收入（达不到预算基数，则相应的支出基数也会减少，体制上解加大、体制补贴减少），乡镇政府不得加大对乡村的盘剥，增加预算外收入，各种“加派”、“摊款”、“三提五统”等农民负担尤为普遍。乡镇政府预算外收入大于预算内财政收入现象比比皆是，这就强化了乡镇政府的“汲取型政权”。总而言之，乡镇政府是国家和农民发生联系的节点，中心工作主要是征收税务以及计划
9、生育，主要职能则在于向农村汲取资源 5。它们扎根于乡村，一方面依靠向农民征收税费来维持自身的运转，另一方面则利用征收财政用于乡村公共服务的供给。然而这种6 秦晖.并税式改革与“黄宗羲定律”J. 农村合作经济经营管理,2002,(3):6.2 周雪光.从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索 J.开放时代,2014,(4) :112.3 周飞舟. 分税制十年：制度及其影响J. 中国社会科学,2006,(6):101.4 周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权税费改革对国家与农民关系之影响 J.社会学研究,2006,(3):12-13.5 欧阳静.“维控型政权”多重结构中的乡镇政权特
10、性J. 社会,2011,31(3):43. 3高强度的“抽取”行为不仅挫伤了农民耕种的积极性，也为乡村秩序的稳定带来极大的创伤。（2）税费改革后的乡镇政权为了治理“乱摊派、乱收费、乱集资”，维护乡村社会的稳定，中央政府开始采用“倒逼”机制 1即税费改革，以逼迫乡镇政府自行改革。自 2000 年着手税费改革试点，2002 年全国已有 16 个省份开展了税费改革试点工作 2，直至 2003 年，完成了全国税费改革。此轮的税费改革主要是解决乡镇“预算外收入”问题，防止乡镇政府变相增加农民负担，随意收取“集资摊派”费用。主要做法是：几乎将所有的集资费用及“三提五统”取消（总结为三个取消，一个调整），将
11、农业税提高至 7%，添加农业附加税，折算为 1.4%，合计 8.4%，其实质为“并费入税” 3。但总的来说，税收相比以前仍旧下降，这远远不能补足乡镇财政缺口。于是，中央便开始了转移支付，以反哺乡村。2005 年末，中央决定取消农业税，并于 2006 年 1 月 1 日施行 4，中西部乡镇政府除少之又少的工商税外，几乎无财政收入。中央政府的转移支付自然而然成为其最大的财政来源，乡镇政府财政权自然“空壳化”。2000 年的税费改革基本取消“三提五统”，这也就意味着原先由乡镇征收的农村教育附加费不复存在，乡镇政府因自身财政不足而无法发放教师工资。作为税费改革的配套性改革，2001 年，开始了“以县为
12、主”的教育投入体制改革 5。县开始作为主体上收发放农村中小学教师的工资的责任，乡、村两级的危房改造、校舍建设也均纳入了县级政府的统一规划。为了规范乡镇政府的财政使用，2003 年，安徽省开始了“乡财县管乡用”新模式的试点工作 6，成为了税费改革的另一配套措施。乡镇的财政收入均由县级政权掌控，一方面巩固了农村税费改革的成果；另一方面能监督乡镇财政的滥用。这就进一步加剧了乡镇政权的空壳化。此外，中央转移支付的一笔乡镇公务员工资则由县政府统一发放，以防止乡镇政府挪用、拖欠公务员工资 7，最终连水利、修路这类公共事务管理都向上集约，阻止了农民负担的反弹。格雷姆史密斯 8从另一个角度阐述了乡镇“空壳化”
13、，他认为乡镇政权因考核压力而被迫使大量招商引资，乃至挪用为村民服务的资金招待投资者、面对上级反复无常的检查行径，需付出大笔接待费用、再加上“软集权化”迫使乡镇权力真空等均从上抽空了乡镇政府的事权与财权；此外，税费改革后部分村干部岗位的取消，致使乡镇政府下派大量人员驻扎乡村，以维护乡村的稳定，这就从下抽空了乡镇政权，导致1 李芝兰.“倒逼”还是“反倒逼”农村税费改革前后中央与地方之间的互动 J.社会学研究,2005,(4):44. 2 冯兴元.农村税费改革及其配套改革问题研究J. 税务研究, 2002,(10):8. 3 周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权税费改革对国家与农民关系之影响 J.社
14、会学研究,2006,(3):7-8.4 李新.“后农业税时代”中国农业税制改革方向研究J. 农业经济问题,2007,(9): 86.5 周飞舟.谁为农村教育买单税费改革和“以县为主”的教育体制改革 J. 北京大学教育评论,2004,2(3):47-48.6 孙东升.“乡财县管乡用”之改革措施探讨J. 财政研究,2004,(1):26-18.7 周飞舟.乡镇政府“空壳化”与政权“悬浮”J. 中国改革,2007,(4):64-65. 8 格雷姆史密斯. 乡镇政府“空壳化”问题研究：一种内部运作的视角 J. 经济社会体制比较, 2013,(1):119. 4乡镇政权的“空壳化”。总而言之，随着乡镇政
15、府财权、事权的架空，乡镇政府逐渐变为“悬浮型政权”，愈发的抽离出乡村社会。既然乡镇政府处于空壳化，必然会随着时间的推移而退出历史的舞台，但为什么如今乡镇政府依旧存在，并且频繁活动？2、项目制下的乡镇政府后税费时期，乡镇政权的财政基础大部分依赖中央政府的转移支付。这笔转移支付大概可分为三部分：税收返还、财力性转移支付以及专项转移支付 1。其中，专项转移支付实际上是中央政府专门指定了用途的资金分配方式，这种具有专门用途的的资金被戴上了“项目”的“帽子”层层下拨至地方。周雪光在综合大量文献基础上，总结项目制为中央将转移支付资金以专项化方式、自上而下进行配置的制度化安排 2 。这种项目制实际上打破了单
16、位制的枷锁，阻碍了市场造成的分化 3促使政府各层级以及社会各领域统筹一致。随着项目制作用的日益凸显，项目制逐渐成为一种能够调和因税费改革所造成的基层政权财权与事权相冲突的国家治理体制 4，我国也由此步入“项目治国”时代。那么，项目制究竟对乡镇政权有何影响？ （1）项目撮合 项目制的运行虽仍建立在中央集权统治之上，但这种治理机制却为政府集中资源，精准反哺农村提供了一种灵活的操作方法。从中央“发包”、到地方整合资源“发包”、再到基层政府及乡村社会“抓包” 5，整个社会均可根据实际情况、通过申请来获得这种带资源的项目，公共服务的供给也更多的以“项目”的方式下拨到乡村。 既然乡镇政权处于边缘化，乡村是否可能越过乡镇一级自主申请项目，以获得足够资金来维护乡村治安？项目并不能直接
