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1、村镇银行发展的成绩、问题和可能的前景 中国社科院农村发展所 杜晓山银监会在2006年底出台了调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入政策，基本目标是将此作为建立适应农村多种金融需求的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系总体目标的一部分。一、村镇银行的发展现实和规划从发展现实和规划看，村镇银行是新型农村金融机构中的主体。截至2009年末，核准开业了172家新型银行业机构，其中村镇银行148家，贷款公司8家，农村资金互助社16家。银监会制定的目标是在2009-2011年间建立1027家村镇银行，1294家新型银行业金融机构。2008年末前已批准设立104家村镇银行，122家新型银行业金融机构。在20
2、07年开始开展村镇银行试点的时候，政府政策确实有一个区域倾斜，就是欠发达和比较贫困的中西部以及东北一些地方的农村（县及县以下）地区。如全国首家挂牌开业的村镇银行仪陇惠民村镇银行就是于2007年3月1日，在四川仪陇落户的。到了2007年10月，村镇银行的试点省份从中西部以及东北的6个省（区）扩大到我国31个省市区。到2009年6月，中西部设立的新型银行机构占全国新型银行机构的71%，其中，西部的新型银行机构占全国新型银行机构的44%（中国村镇银行发展论坛组委会工作简报 2009）。事实也证明，农村金融的薄弱和小企业贷款难不仅仅是中西部的问题，甚至在发达的东部也有这个问题。应该说这是一个全国性的问
3、题。东部地区小企业数量众多导致的强烈的金融市场需求并不比中西部少，而相伴而生的则是小企业的融资难问题却十分突出，因此村镇银行的建立对东部地区而言显然也市场十分广阔。注册资金达2.5亿元、国内资本规模最大的村镇银行之一中山小榄村镇银行于2008年12月26日，落户在广东省小榄镇也从侧面说明了这个问题。随着银监会新型农村金融机构2009年2011年总体工作安排期限的进一步迫近，银监会和政府的工作力度在加大，国有大型银行等介入的程度在加深，村镇银行在各地设立的数量也在逐步增多。这在一定程度上也预示着未来两年，村镇银行的发展将在全国范围内会有较大的提速。二、取得的成效村镇银行、贷款公司、农村资金互助社
4、和小额贷款公司等新型农村金融机构具有以下期待的几个特点，并且，在不同程度上确是取得了一定或明显的成效。它们与现有农村金融机构优势互补，对农村金融的发展起到有效补充作用。第一，新型农村金融机构属于一种增量供给，通过适当降低门槛，充分调动各类民间资本、城市金融资本甚至是外资到农村/县域地区创业发展，以解决农村/县域地区资金供给不足的问题。第二，提高覆盖率。监管部门对这几类新型农村金融机构都有明确的支农责任，如规定村镇银行和小额贷款公司的可用资金应全部或大部用于当地农村经济建设。第三，激活农村金融市场，通过适度竞争来提升当地整体农村金融服务水平。 从村镇银行的实践看，相对于传统银行，它的明显优势是：
5、建在县域，贴近农村和农民；易掌握“软信息”；信贷审批管理链条短、决策高效；经营成本较低；退出市场的成本较小；等。由于竞争局面的形成，村镇银行利率定价机制相对灵活，利率水平总体较低，一定程度上抑制了民间高利贷的发展。从看到的资料，目前多数村镇银行在运行一两年后能实现盈亏持平。三、存在的问题和困难从现实情况来看，至今，村镇银行发展速度太慢，发展不平衡，水平参差不齐。相比较于小额贷款公司发展的速度，村镇银行的发展速度已经非常慢了。在从2008年银监会和人民银行联合下文（23号文件）起至2009年末不到两年的时间，小额贷款公司在全国的发展数量已经达到了约1300家（从业人员14500多人；资金940多
6、亿元，贷款余额700亿元）；而设立村镇银行等政策出台到2009年末已经有三年的时间，而其在全国核准开业的数量才达到150家左右。同是作为缓解农村金融薄弱环节的重点举措，村镇银行与小额贷款公司发展速度和总体规模相差悬殊，因此村镇银行完全可以发展得更快点，这同时也说明它发展的困难程度。根据银监会的要求，在未来两年（至2011年末）村镇银行的数量要达到1000余家，将进入一个较快发展的阶段，然而能否实现预定的目标，并不容易，还有待努力，也有待观察。从2007年3月成立第一家村镇银行到2009年末三年时间过去了才发展了150家左右。这就使得银监会制定的目标，即要在2009-2011年间建立1027家村
7、镇银行，1294家新型银行业金融机构，能不能完成成了问题。那么是什么原因影响到中国的村镇银行发展的速度了呢？笔者认为村镇银行相较于小额贷款公司来说，批准设立的门槛较高、审批较严是一个原因；更重要的原因我认为是国有商业银行不愿意介入村镇银行；再者就是村镇银行自身存在的问题。在银监会出台新型金融机构政策后的很长一段时间内，五大国有银行、全国性的股份制商业银行对村镇银行的态度并不积极；对村镇银行积极的是外资银行和各地区的小股份制银行。全国性的国有银行、股份制商业银行因为有遍布全国各地的分支机构，对于他们来说设立村镇银行的作用不是很大，而且，大银行做小业务也不擅长。而外资银行和区域性的城商行、农商行因
8、为本来分支机构少，往往跨区经营受到限制，而设立村镇银行正好是其扩大规模和地域扩张的一个机会，所以会比较积极。但它们也必须考虑此事带来的母银行资本金消耗、人才输出和管理风险等问题。另外，根据银监会颁发的村镇银行管理暂行规定，村镇银行的设立必须有一家银行业机构作为发起人或出资人，且持股比例不低于20%，单个自然人和非金融机构企业法人及其关联方持股不得超过10%。虽然这个政策允许民间资本进入，但是村镇银行毕竟还是个银行市场，民间资本想参与村镇银行的股份还得首先找到发起银行，从前一段时间的实践看，并不容易。看来，这需要一个引导的过程，还有很多工作要做。再到后来虽然允许小额贷款公司转为村镇银行，但其面临
9、的相似规定问题也使得小额贷款公司转为村镇银行的意愿有所减低。不少村镇银行在人才和管理上、股东之间的协调配合上、吸储、资金来源等方面都不同程度地存在问题。实践中真正可选的优秀工作人员不够，人力资源薄弱。由于是新生事物，资产规模总量小、经营网点少，与其它银行竞争中又处于劣势，还缺乏社会认同和品牌效应，吸储难度较大。再加上技术上的问题如异地结算、网上银行等都存在技术问题，以及村镇银行的经营观念传统需要转变等。村镇银行一般仍然按照传统银行的理念与业务实践来经营。在产品设计和业务流程和管理方法方面，业务创新能力不足。政府在政策支持上也没有使村镇银行能享受农村信用社的税收、再贷款等方面的同等待遇。不过，令
10、人欣喜的是国家最近出台了使村镇银行等新型金融机构可以与农村信用社一样，开展小额贷款和涉农贷款也能同等享受优惠的财税政策。此外，全国的村镇银行，无论是中西部还是东部普遍都有一个追求服务目标群体向上（富裕客户大客户）的倾向，而这不是监管当局银监会发起村镇银行的初衷。实际上，村镇银行很少设立在国家重点扶贫开发县内，而且，在贷款的实际操作过程中，他们大多倾向于在县域的富裕客户、种养业和专业大户以及规模较大的企业，“放大不放小”、“进城不下乡”、“扶富不扶贫”的现象普遍存在。当然，这些大农户和企业确实也有资金需求，也不应完全苛求银行。但笔者认为中低收入和贫困农户同样需要金融服务和资金的帮助，也许几千元的
11、小额贷款就能改变他们的生活。这也正是普惠金融体系的意义所在。四、发展的可能前景发展村镇银行，对于银行机构自身而言，要注意解决好三个“统一”的问题。一是服务“三农”与小企业和商业可持续的统一；二是加快发展和稳健经营的统一；三是苦练内功和争取政府政策支持的统一。对于政府和监管部门而言，也要注意解决好对机构的三个“统一”的问题。一是服务“三农”和给与政策优惠的统一；二是加快发展和防范风险的统一；三是正向激励和约束惩治的统一。目前我国农村金融薄弱的现状依然严峻，农村金融改革发展的基本目标是建立适应农村多种金融需求的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。为了改变这种银行机构网点覆盖率低、金融服务供不应求
12、、竞争不充分以及运营效率低的现状，包括村镇银行在内的农村各类金融机构需要得到较快速又健康的发展，而国家的相关政策对此也应是大力支持的。对金融机构，应实行在金融服务三农业务上，同等业务享有同等待遇政策的原则，而非有机构间的厚薄之分。村镇银行需优化人力资源，转变经营观念，提高业务能力，建立有效风险防控机制、业务和管理流程，员工激励约束机制。支持村镇银行拓展中间业务，例如代办理财、医保、保险等业务。村镇银行的定位一定要准，即服务于大银行不愿意服务的小企业和“三农”等低端客户和弱势群体。中国人民银行、银监会应该改变目前较少讨论村镇银行服务目标主体有所偏离的现状，进一步在社会责任和经济政策上积极引导村镇
13、银行去服务于小企业和“三农”等低端客户，倡导和规范它们能为普惠金融体系的构建服好务。村镇银行应大力探索和创新适合小企业和“三农”等低端客户的新模式，如根据还款的意愿和还款的能力（现金流）来确定能否贷款和贷款的额度，而不是像传统银行一样盯着财务报表和抵押担保等。另外还要积极创新产品和手段。按理说计划到2011年发展约1200家村镇银行，仅相当于中国约每两个县只有一家，这在数量上还远远不够。实际上平均一个县发展两三家村镇银行不算多，为了鼓励更多的银行加入设立和发展村镇银行的行列以及克服规模不经济的问题，可在政策上允许成立村镇银行上层控股或管理公司。银监会近期已出台了加大推动大中型商业银行参与设立和
14、发展村镇银行的力度；以及支持鼓励中小银行发起设立新型农村金融机构；等政策。推出对设立10家村镇银行以上的主发起人，允许其设立管理总部；对设立30家以上的，允许其探索组建金融控股公司；等等。对发展模式、风险控制、业绩等做得好的村镇银行和小额贷款公司应考虑开展一些突破现有条件的试点工作，如放开银行控股要求以及区域适当扩大等。最后就是在银监会监管部门力量和能力进一步加强的情况下，加快村镇银行建设的步伐。五、一个值得探讨的问题：孟加拉乡村银行模式在我国的借鉴 众所周知，孟加拉乡村银行（Grameen Bank）是一个服务于穷人而著称的全国性银行。而在我国，尤其是在中西部欠发达农村地区是否有必要建立一个
15、或若干个类似于孟加拉乡村银行的机构，如“穷人银行”或“农民银行”，以服务于我国的穷人和中低收入农民？在监管层眼里可能认为没必要，因为我国已经有了几个全国性涉农商行和众多的涉农地区性中小银行。不过，银监会已注意到为避免出现村镇银行等金融机构“东快西慢”、“东多西少”的情况，将实施“东西挂钩、城乡挂钩、发达与欠发达挂钩”的政策。但笔者以为，目前所做的这一切，并没有解决中西部欠发达农村地区成片集中的中低收入和贫困农民的金融服务问题。我们有必要探讨专事为中低收入和贫困农民提供金融服务的孟加拉乡村银行模式在我国，尤其是在中西部欠发达农村地区推广借鉴应用的必要性和可行性。村镇银行效仿孟加拉乡村银行的模式完
16、全有可能。而事实上我国在小范围内已经有好多机构在效仿孟加拉乡村银行这种放贷模式。像中国扶贫基金会、商务部国际技术交流中心以及中国社科院定点扶植的几个贫困县等都是在借鉴使用这个模式。只是它们规模、水平和影响有限而已。只要政策方法对头，它们可能就是我们追求目标的一种雏形或胚胎。纵观在我国小范围内借鉴孟加拉乡村银行模式的公益性小额信贷机构的服务特点，都是以当地中低收入的客户为服务对象，贷款一般都是几千块钱，少数客户的贷款额，多则达两三万元。当然，孟加拉乡村银行的经验是对由机构自己提供贷款扶持起来的贫困户富裕起来后需要大额贷款，仍然予以支持，这对我国公益性小额信贷机构，目前不具备条件。而且我国这些机构的设立地点全部在国家及省级贫困县里面，规模较小、运作模式只放贷不吸储。值得说明的是这样的机构在我国有100多家，试点的年限也已经有十多年了，有相当一批机构也已实现自负盈亏和可持续发展。之所以到现在
