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1、公共政策的经济学分析2008年是改革开放30周年，今日中国所面临的矛盾与问题与30年前已大不相同。30年前我们的主要问题是物质缺乏、生产力落后的问题，最迫切的吃饱穿暖问题。其主要任务是发展生产力，增加物质财富。大干快上、多装快跑、不管黑猫白猫，逮着老鼠就是好猫，发展是第一位的、发展是硬道理、一切服从于发展经济。政府这样做的目的是借助市场力量来增加私人物品，以满足人们最基本物质需要，也就是温饱问题。30年后的今天，我们面临的问题是公共问题：自然灾害（雪灾地震环境污染）、国家安全（、国际经济危机）、公共安全（食品安全、治安状况）、社会问题（医疗、养老、子女教育、就业、住房问题），还有油价涨粮价涨房
2、价涨但股市不涨。这些问题解决靠政府借助政治力量来增加公共物品和公共服务，其主要任务是实现公共资源有效分配，是基本公共服务的如何供给如何分享改革发展成果的问题，实现社会公正义。抗震救灾、抑制通货膨胀、实现转移支付、财政补贴，扩大内需应对国际危机等都需要党和国家的公共政策。通过对比我们看出：一个成熟的社会，当然要有一个成熟的市场，同时还要有一个由比较完备的公共物品组成的、成熟的公共空间。公共空间为市场的运作提供公共服务的台，以及法律和制度(它们都是公共物品)的规范。因此，仅仅有市场的发育，没有公共政策关照下的公共空间的发育，市场必然是交易成本高企，交易秋序混乱，交易效率低下。仔细分析发现，中国今天
3、的许多问题，不是出在市场上，而是出在公共空间和公共政策上。对公共政策的研究，我们可以从政治、经济和社会三个纬度来进行分析，现实中我们更多谈政治维度，强调公共政策的强制性或政治性，或者社会维度强调政策普适性或公正性，而很少从经济维度来分析公共政策。而经济维度恰恰又是不可或缺的分析维度。从历史上看，世界上的经济活动和人类本身的历史一样久远。马克思主义经济常识告诉我们：经济和人们的生活、社会活动关系最密切，小到个人，大到国家建设、社会发展，都离不开经济。尤其是在当前国内外经济形势扑朔迷离，未来不可预知的背景下，制定公共政策，势必要有国际的眼光、特别是经济视角来进行公共政策的分析和研究，只有这样才能适
4、应历史发展潮流。今天，我们就来探讨一下为什么要从经济维度视角来分析公共政策？如何用经济维度视角来分析公共政策呢？一、公共政策的概念分析“政策”一词的起源。我国古代没有“政策”一词汇，只有“政”和“策”两个分开的字。许慎说文解字：“政者，正也。”意为“规范”、“控制”。西汉刘向战国策和吕氏春秋：“策，谋术也。”意为“计谋”、“谋略”。既然我国古代没有政策一词，那么我们现在使用的政策是从哪里来的呢？在来源上两种：一说是从日本传过来的。其实，英文中“政策”也不是一开始就有的，而是从“politics”（政治）演变成“policy”（政策），在明治维新时期被日本引入。另一说是由西方在华的传教士翻译出来
5、的。英国传教士李提摩太在1895年上书清政府的新政策首次使用，其后梁启超在1899年所写戊戌政变记开始使用“政策”一词，认为“中国之大患在于教育不兴，人才不足，皇上政策若首重于学校教育，可谓得其本矣。”后来，孙中山也使用“政策”这一概念。公共政策的含义：关于公共政策的定义和解释很多，都很有意思，比如：主体说：伍德罗威尔逊：“公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。”价值说：戴维伊斯顿认为，“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”。计划说：公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。活动说：拉斯韦尔认为：“公共政策过程是由一系列的政治活动所构成，公共政策是一种
6、政治行为或政治行动。”据此，公共政策可以这样来定义，公共政策,是政府为了解决和处理公共问题,达成公共利益或公共目标,经过特定的政治过程,选择和制定的行为准则或行动方案。它通常是通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目或政党的纲领、路线、方针等形式表达出来的。公共政策与政策的区别就体现在“公共”二字上，从理论上讲凡是为解决社会公共问题而制定的政策都是公共政策，如城市流浪乞讨人员救助办法、公共场所宠物管理规定等；公共政策的本质是公共利益分配问题；公共政策的功能有导向功能、调节功能和分配功能；公共政策系统包括政策问题构建，政策制定，政策执行，政策评估和政策终结环节。今天仅涉及政策制定环节，主体是
7、政府的公共政策。（三）公共政策的经济学含义在经济分析中，没有政策因素和制度变迁的进入不可能对经济增长和发展做出满意的解释。例如，新制度经济学家认为，人们过去只注意劳动、资本和土地等自然要素的增加对经济增长的影响，但后来发现，经济增长的速度远远超过这些要素的增长速度，于是人们开始关注技术，把这种超过的部分说成是技术的贡献。但通过对技术变化过程的深人研究，他们发现技术的产、发展和变迁，同样也受到某种因素的影响和制约。这种因素就是制度。可见，政府的公共政策不仅不应作为经济增长的一种外生变量，而且从现代的观点看，公共政策还是比其他因素更为重要的内生变量。可见，经济要发展，政策必先行，好的政策是经济可持
8、续发展的基础和保证。我国改革开放的发展史，也是党和国家不断出台好政策为经济发展保驾护航的历史：没有一系列惠农政策，我们的农民兄弟恐怕还挣扎贫困线上；没有现代企业政策，社会主义市场经济不可能有今天的繁荣；没有私人产权政策，就没有今天高楼大厦的林立；没有义务教育的免费政策，就没有失学儿童重返学堂；没有科技政策，神五神六神七不可能这么快上天，广寒宫嫦娥姑娘还不知何年何月才能见到故乡的帅哥呀。可见，经济要增长、政策必先行，政策是经济增长和社会发展更为优先和更为基本的因素。这里我要问，为什么政府出台的政策有的能够长期畅通执行，而有的却半途而废，甚至提前终止呢？人们选择这种政策而不选择那种的依据是什么？政
9、策的选择是人们对其成本和收益进行比较的结果。2008-05-04新华每日电讯6版：位于豫南的信阳市拥有780万亩耕地，是河南省最大的稻区。过去，进入4月，这里油菜花开、小麦泛绿，田野一片生机；而如今记者看到的景象却是：大片农田成为“白地”信阳市3个县的12个乡镇，记者发现有9个乡镇出现严重的季节性撂荒，撂荒比例在30%至70%之间。当地农民说：这里传统的耕作惯为春夏种一季稻，秋冬种油菜、小麦或紫云英草；很多人现在一年只种一季稻，一年“两熟”变“一熟”。年来，国家采取了一系列强农惠农政策，但一些农区耕地季节性撂荒却逐步抬头，南方一些稻区“双季稻”变成“单季稻”，全国早稻面积已连续两年下降。目前重
10、庆市农村耕地撂荒面积为53.6万亩，占耕地的1.59%，涉及农户42.47万户，占农户总数的6.24%。重庆市江津、璧山9个区县中，因举家外出造成撂荒的占49.34%，家中缺劳动力撂荒的占36.32%。据了解，2004年，我国农产品进口达280.3亿美元，首次出现46.4亿美元的贸易逆差，随后连续出现逆差。目前，我国已成为农产品净进口国，大豆、橡胶60%来自国外，棉花30%需要进口，食糖和棕榈油也需要大量进口。今年3月初，农业部发出紧急通知，要求浙江、安徽、福建、江西等早稻生产省份坚决遏制稻田撂荒状况。但是在工价大幅上涨、农资价格大幅上涨夹击之下，农业比较效益持续下降，目前的惠农政策力度难以阻
11、挡农民外出的脚步。另外，无论是投资商，还是打工仔打工妹，选择到何处投资和打工，就看哪个城市投资环境好，就业政策好，人居环境好，表现在市场规范，治安状况好，空气清新、绿化美化的好，人文素质高。如杭州、南京、重庆等被评为宜居城市。政治学上有用脚投票，这里用脚选择和执行公共政策人们选择某种政策的依据是这种政策安排能否带来的净收益。从这个意义上说，所谓公共政策就是以政府为主的公共机构，在一定时期为了实现特定的目标，通过政策成本与政策效果的比较，对社会行为所作出的有选择性的制度安排。从定义可以看出，一项好的公共政策并不仅仅在于它有多么美好的设想，而要取决于这种公共政策的成本社会是否可以或者应该承担。这时
12、，我们还要思考一个老问题：政府为什么要制定公共政策，公共政策产生的理由是什么？我们通常听到的解释是当市场失灵（市场不完全竞争垄断问题严重；市场条件下收入不等、财富不均；经济不稳定、股市崩溃（华尔街地震）、投机泡沫、诱发金融危机等）此时，政府应该出台公共政策来解决。但新制度经济学解释是，公共政策之所以必要，是因为选择公共政策来解决问题，与由市场或企业自行解决问题相比，所产生的社会成本较低。在市场、企业解决问题时社会成本过高的情况下，制定和实施一定的公共政策可以降低这种社会成本。反之，如果一项公共政策所产生的社会成本比市场、企业自行解决问题时所产生的社会成本还要高，这种公共政策显然是无效率的甚至是
13、失败的。这种分析从一个新的角度阐明了公共政策的经济学逻辑，即公共政策是通过比较其成本和收益而产生的，公共政策存在的理由在于它的社会成本小。沿着这一思路，我们可以发现，由于公共政策要受到成本和收益的制约，其范围必然会有一定的限度。也就是说，公共政策是有一定限度的。有些公共政策之所以不能达到预期的效果，甚至产生了负面影响，其原因就在于这种公共政策可能超出了它的限度，是一种多余的或过度的公共政策。三维比较分析：如做蛋糕，政治维度讲发展（发展是硬道理，不发展就没有出路，经济增长压倒一切，发展是第一要义），即把蛋糕做大。公共政策的整个过程充满着政治性。戴维.伊斯顿认为，公共政策是对全社会价值做出权威性的
14、分配，它暗含着一个基本的政治学假设，即利益及利益关系是人类活动的基础。这说明公共公共政策在执行过程中就不可避免地充满着政治冲突，触及到各种政治利益关系，涉及不同利益集团之间的政治资源分配等，这些问题解决一是靠发展，发展能够更多地增加物质财富；二是靠政治权威进行强制性分配。社会维度讲共享（共享改革成果，解决社会分配不公问题，实现公正义），即把蛋糕分均。顾名思议，社会公共利益是公共政策社会维度分析的出发点和归宿，是评价一切公共政策社会价值的标准。从社会维度分析公共政策具体体现在公正、公和公开三方面:公正是指公共政策内容的科学性和程序的合法性；公，著名哲学大师罗尔斯穷其毕生之精力所撰的正义论建构了“
15、公的正义观”：一是等原则:等地分配给社会中的每一个人相同的权利和义务；二是补偿原则(差异原则):社会中劣势者给予利益最大化；公开是公共政策的形成不是“密室谋划、暗箱操作”，而是公众的愿望和利益在公共领域基础之上的公开表达。所以，公共政策是以增进社会福利、协调社会发展、促进社会整合、推动社会进步的政策。经济维度讲考量（老百姓的话就是算算经济账），即考量一下发展的成本，是否花最少的钱办最多的事？检验一下改革成果是否共享，公正义是否真正实现？是否有人在打着公共利益的旗号谋私利？这一切都需要经济的视角，算算经济帐。经济考量一方面要考量受益公，即“得到的怎么样？”；另一方面也要考量支出效益，即“付出的合
16、理不合理？”。我国行政成本长期居高不下是年来全国人大和全国政协的热点话题。随着我国财政收入的快速增长，公众对花什么钱、花在什么地方、怎么花、是否有效率，不断提出更高要求。周天勇在2003年对行政成本进行了推算，得出结果为2003年政府公务支出占政府全部实际支出的37%。我国行政管理支出增长也比较快。据国家统计局数据，19952006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571.05亿元，12年间增长了6.60倍；行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，1995年为14.60%，到2006年上升18.73%。从国际横向来看,2006年预算内的行政管理费占财政总支出的18.73%这一比例去比较，远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的
