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1、“婴儿安全岛”政策分析政策简介：所谓“婴儿安全岛”（也称“弃婴岛”），是效仿发达国家的做法，为弃婴提供室内庇护场所，一般面积只有几平米，内设婴儿保温箱、婴儿床、被褥、延时报警器、排气扇、空调等设备,为弃婴生存提供安全的环境。来者只需要在离开前按一个延时按键，几分钟后就会有人来将孩子送到福利中心。（附图）2011年6月1日，我国首个“婴儿安全岛”在河北省石家庄市社会福利院门口建成。“婴儿安全岛”面积2.5平方米，为长方形，造价近10万元。从2011年6月1日至今的两年多时间里，“婴儿安全岛”庇护了170名弃婴。2013年7月26日, 在总结了“石家庄模式”经验的基础上，民政部办公厅下发民政部办公
2、厅关于转发中国儿童福利和收养中心开展“婴儿安全岛”试点工作方案的通知，要求各地根据实际情况开展“婴儿安全岛”试点工作。目前有10个省区市已建成25个弃婴安全岛并投入使用，还有18个省区市正在积极筹建弃婴安全岛或弃婴观察救治中心。一、政策出台的背景分析历史背景：解放前烟台慈善机构的做法：效仿国外，在慈善机构设立抽屉，屋里屋外可以双向拉开。在外面拉开抽屉放进弃婴后摇铃，工作人员在里面拉开抽屉，对弃婴进行救助。社会环境：弃婴是古今中外都存在的社会现象。及时发现和妥善照顾弃婴,是政府和社会的共同责任。由于弃婴行为的隐蔽性,导致弃婴不易被及时发现,被遗弃的婴儿受到二次伤害甚至死亡的事情时有发生。针对弃婴
3、权益保护问题, 中国儿童福利和收养中心经过近4年的深入调研,今年4月通过研讨会的形式论证了石家庄市社会福利院“婴儿安全岛”的做法和取得的积极效果,以及在全国开展“婴儿安全岛”试点工作的必要性和可行性,民政部领导对此给予肯定,并明确以中国儿童福利和收养中心或将要成立的儿童福利协会的名义推动全国“婴儿安全岛”试点工作。法律环境：我国法律禁止弃婴、严惩弃婴行为,是通过预防和打击犯罪实现保护婴儿权益的根本目的,“婴儿安全岛”为弃婴提供安全保护,是通过弃婴现象发生后的补救达到对被遗弃婴儿生命权益的保护,二者虽然环节上有先后之分,但保护婴儿合法权益的目标是完全一致的。“婴儿安全岛作为新时期保护弃婴生命权益
4、的措施,符合我国保护未成年人权益相关法律精神。政治环境：是完善现行弃婴管理机制的需要我国现行的弃婴管理机制是在多年工作实践中形成的,相关机构和部门职责较为明确,但受多种因素的影响,在弃婴被遗弃到进入福利机构这段时间内,客观上存在一些不易把握的情况,难以对病残儿童实施及时救治。设立“婴儿安全岛”,可以有效延伸福利机构的服务半径,缩短婴儿被遗弃到入院之前的时间,使他们得到及时保护和救助,有利于完善我国的弃婴管理机制,是强化政府责任、加强社会管理的一项创新。国际环境:世界各国大多都在立法反对弃婴现象的同时,采取“安全港法案”、匿名生产法、弃婴保护舱等多种形式的人性化措施,允许生父母将新生儿遗弃在指定
5、的场所或专门的设施,确保弃婴得到妥善照顾,生父母无需透露身份并可免受法律制裁。举例说明：美国婴儿摩西法：美国拯救被弃置婴儿的规定，称为婴儿摩西法，让那些不能或不愿意抚养亲身婴儿的父母，得以匿名的方式，将婴儿交给政府所指定的医疗机构所甚至警察局，避免任意弃置于野外，遭致生命危险。（附图）日本“弃婴摇篮”：2007年5月10日，日本正式启用“弃婴摇篮”，以匿名方式接纳父母无力抚养的婴儿。在接收弃婴后，由设立“弃婴摇篮”的医院方面临时看护，并根据儿童福利法送往专门的新生儿哺育机构或由他人领养。（附图）德国“弃婴保护舱”：“弃婴保护舱”是一种为被遗弃的婴儿提供庇护场所的收容设备。位于德国首都柏林的圣约
6、瑟夫医院是柏林4家设有此类设备的机构之一，其弃婴保护舱设置21年以来共接受弃婴12名。据医院工作人员介绍，德国全国设有约90个类似的弃婴收容设施。扩展知识：根据联合国儿童权利委员会的数字，德国有99个婴儿岛，波兰有45个，捷克有44个，匈牙利有26个，斯洛伐克等国都有十几个。英国诺丁汉大学的Kevin Browne教授的观察很有意思，他发现婴儿岛比较多的欧洲国家有两类：一类是是前共产主义国家，老百姓觉得政府会照顾这些病残弃婴；另一类是天主教国家，因为天主教强烈反对未婚生子。二、利益相关者分析（一）婴儿避免受到二次伤害，生命权得到保障（二）未婚妈妈不少弃婴都是妈妈未婚先孕，且缺乏优生优育常识，导
7、致孩子出现疾病并最终遗弃。在百度，有一个专门命名为“未婚妈妈”的贴吧，月活跃用户3万人，累计发帖36万条。近年来未婚妈妈群体正在逐渐增加，不少未婚妈妈选择非法堕胎、弃婴甚至贩卖婴儿等，因为一旦成为“未婚妈妈”，很难独自承受来自经济和舆论的多重“压力”。设立“婴儿安全岛”，即使她们走投无路，不能抚养孩子，也不用将孩子丢弃在野外、垃圾桶、厕所等隐蔽场所了。（三）无力抚养病残婴儿的家庭有病残婴儿的家庭往往承担着巨大的心理和经济压力，该政策为部分这样的家庭提供了把家庭负担转移到政府身上的契机。（四）民政局该政策是由民政部门牵头的，需要拉动公安、城管、财政、卫生、社保、规划等多个部门配合并参与，并协调部
8、门之间的关系，责任重大。（五）福利院服务半径和风险增加（六）医院作为“婴儿安全岛”的选址之一，并且为“奄奄一息”的弃婴进行抢救治疗（七）政府家庭负担转移到政府身上，需要加大财政支持和制度扶持（八）公安部门理顺为遗弃婴幼儿办理户口等问题。三、政策效果分析（一）引发争议外界争议：矛盾点：弃婴岛的存在是合法的，但弃婴的行为本身是违法的质疑者：变相纵容和鼓励了弃婴行为：“安全岛”的设置会减轻弃婴者的负罪感，纵容他们抛弃孩子的行为，“鼓励了不负责任的人做不负责任的事”。很多本来要下很大决心才决定把孩子丢掉的家长，变得毫无顾忌了。支持者：生命高于一切“我们改变不了遗弃这一行为，但可以改变遗弃的结果。”石家
9、庄社会福利院院长韩金红的话打动人心。“婴儿安全岛”设立的目的不是鼓励弃婴，而是为了让弃婴的生命安全有最后一重保障福利院内部争议：“婴儿安全岛”相当于延长了福利院的服务半径，还增加了工作人员的负担，更关键的还有其中存在的风险。如果因为系统失灵或者孩子没有被及时发现导致弃婴死亡，那么社会谴责的矛头将很有可能指向福利院。（二）弃婴过度集中，压力过大有些试点开展工作后弃婴数量激增，甚至于不堪重负，无奈暂停试点（以广州和南京为个案进行分析，以图片和视频辅助分析）广州“婴儿安全岛”试运行案例：2014年1月28日，作为广东省“婴儿安全岛”试点之一，广州市福利院门前设立的“婴儿安全岛”正式开始接收弃婴。令人
10、意料不到的是，截至3月16日，在不到两个月的时间里，弃婴数量急剧增长，共收治弃婴262名，其中男婴148人，女婴114人。这些弃婴大多数患有疾病，其中脑瘫、唐氏综合症、先天心脏病居前三位。当天广州市民政局表示，目前接收数量已经远超负荷，福利院疾病防控风险剧增，已经无法继续开展接收工作，将暂时关闭“婴儿安全岛”， 重新使用时间另行通知。广州市福利院相关负责人表示，“婴儿安全岛”关闭后只接受警方送来的孩子，将有护工来看护安全岛，希望家长不要再将婴儿遗弃在此。南京“婴儿安全岛”试运行案例：从去年12月10日南京“婴儿安全岛”启动至今，不到90天的时间里，安全岛接收了136名弃婴，相当于往年一年接收孩
11、子的数量。（三）保育员和专业医务人员捉襟见肘据统计，2012年儿童福利机构职工人数约1.1万人，需服务的儿童多达57万人。包括管理人员在内，一名职工要为约51名儿童提供服务。同时，儿童福利服务队伍专业性欠缺，儿童福利机构中的社会工作师（包括助理社会工作师）人数仅占所有职员的4.4%，专门负责儿童护理康复的职工人数比例更低，社区更是缺少专业的社工。如今设立“婴儿安全岛”，接收的弃婴大部分为重残重病婴儿，其对福利院工作人员的专业素质要求较高，特别是在护理康复方面的工作。（四）一定程度上延长了婴儿的存活期，提高了存活率福利院做过调查，以往遗弃在院门口及附近的婴儿，入院后活下来的约1/3。弃婴进入安全
12、岛后，外伤、发高烧以及患肺炎的数量锐减，死亡率也明显降低。比如广州“婴儿安全岛”运行期间共接收弃婴263个，已有23名弃婴离世，存活率达到91.3%。四、政策过程分析公共政策过程包括：政策制定，政策执行、政策评估、政策调整、政策终结。由于设立“婴儿安全岛”政策还处于全国推广的阶段，具有较强的动态性，我们的公共过程分析主要包含两个方面：（一）政策制定和政策执行环节1. 就政策制定的决策层面而言，在资源配置上，必须考虑试点的特殊性而有所倾斜侧重。比如在没试点前，广州就是全国接收弃婴最多的城市之一，每年达三四百个。如今的现象，实际只是以往问题的显性化，从分散全市到集中于“岛”这一点上。弃婴集聚羊城，
13、亦是多种因素所致，与经济发达、医疗资源集中、风气开放、流动人口多等有关，可以说，广州这个小小的弃婴岛，承载的远远不止这座城市的弃婴。就决策层面而言，在资源配置上，必须考虑广州试点的特殊性而有所倾斜侧重。2. “婴儿安全岛”该如何设立，并没有统一的规定。由当地民政局、儿童福利院结合实际情况而定。在政策执行层面，我们可以借鉴温州婴儿安全岛的做法和态度：“三大问题没有解决 温州婴儿安全岛推迟投用。”哪三大问题呢？弃婴身份确认问题安全和责任问题救助问题（二）政策调整层面：完善“婴儿安全岛”的可行性建议1.加强孕前、孕期指导和检查，鼓励婚前进行婚检，提高生育技术水平，通过源头治理，降低婴儿出生缺陷发生率
14、。有数据显示，婴儿遭遗弃的背后是我国每年80万至120万名缺陷儿的出生。我国是出现缺陷高发国家之一，平均每30秒钟就有一名缺陷儿降临，其中30%至40%出生后死亡，约40%终生残疾。2.借力民间组织共解“弃婴岛”之困。“弃婴岛”的设立让被抛弃的孩子能及时被发现并得到救治，但目前公共机构不足，福利院没有足够的人力物力来救助那么多的孩子，在这种情况下，除了壮大公共机构的力量之外，也不妨借民间慈善组织之力，共同拯救这些被抛弃的孩子。比如香港并没有“婴儿安全岛”，但针对意外怀孕以及病残儿童，香港有它独特的经验。根据贝恩咨询的一项调查，香港每年有6880宗意外怀孕，而且大部分都是25岁以下少女意外怀孕。
15、有家NGO叫“母亲的抉择（Mothers Choice）”就专门提供意外怀孕支援服务。是终止妊娠，还是把还是生下来让人领养，或者是自己带，这些都是母亲的抉择，NGO会在第一时间介入，提供力所能及的帮助。针对病残儿童，给的综援一般是成人每月1805港币，儿童2160港币。如果是需要长期护理的儿童，最高可以给到每月4670港币。如果实在没有能力照顾，想放弃孩子的抚养权，“有困难找社工”在香港人家喻户晓，如果社工和NGO无法提供帮助，最后才是找政府。而且放弃抚养权是需要经过香港社会福利署批准的，未经批准的弃养依旧是违法的。3.建立健全儿童大病救助和福利制度据中国儿童福利和收养中心儿童抚育部的粗略统计
16、，全国各地目前设立的“弃婴安全岛”接收的弃婴中，约99%都是病残儿童。这些重病重残儿童被遗弃主要与家庭无力承担巨额医疗康复费用有关。截至2014年，卫生部现虽已将22类病种纳入救助范围，一个大病儿童最高可报销80%的医疗费用，但报销仍有封顶线，以封顶线较高的白血病为例，一般在10万-15万元，然而很多重病重残儿童的实际治疗费用高达数十万元，例如脑瘫等，而这些病种并未纳入救助范畴。目前，我国对于重病重残儿童的经济支持和医疗救助主要集中于儿童福利机构，针对家庭中的重病重残儿童尚无津贴制度。4.尽快建立医务社工队伍，为病残儿家庭提供有效支援。在国外和港澳地区，早已形成成熟的医务社工服务体系，负责医患之间的沟通的同时，医务社工将协助重症儿童家长链接社
