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1、行政管理学,第一章绪论,内容提要：一、行政管理二、行政管理学三、西方行政学的产生和发展四、中国行政管理的理论与实践,学习目标：,（1）了解行政管理的基本概念、性质和特点，以及行政管理学的研究对象、学科特点、研究内容和研究方法。（2）弄清西方行政学的产生和发展过程。（3）把握中国行政管理的理论与实践。,2020/7/3,4,一、行政管理,（一）行政管理的含义行政管理，又被称为行政、公共行政，其英文表述为：Administration、PublicAdministration。,2020/7/3,5,1.行政,在中国，“行政”一词最早见于两千多年前的史记。它的含义是指执掌政务、推行政令的意思，也就
2、是指对整个国家进行的管理。在西方，也很早出现了与中文叫“行政”相类似的词汇，意思是“执行事务”。所以，不论是中国还是西方，行政最初的一般含义都是指对国家事务的治理和执行。,2020/7/3,6,2.行政管理,“行政管理”的称谓，则是源于20世纪20年代科学管理的兴起，并向行政渗透，使行政从政治性的管理向技术性和程序化演进，出现了行政学与管理学融合发展的趋势。学者们为突出行政的管理内涵，就把行政与管理合起来使用，创造了“行政管理”这样一个复合词。,2020/7/3,7,但如果我们从英文词义去理解的话，“行政”（Administration）与“管理”（Management）是有区别的：“行政”本
3、身就包含有管理的意思，但它主要是和政府或行政机关的活动有关；而“管理”除了指一般性的管理之外，主要和工商企业的活动有关。所以，从职能角度看，行政和管理是平行的，两者各有各的范围；但从逻辑角度看，两者又是从属和包含的关系：行政是一种特殊形式的管理活动，是整个人类管理活动的一部分。,2020/7/3,8,3.公共行政,“公共行政”（PublicAdministration）是“行政管理”的又一称谓。它突出强调了行政管理的一个重要特征公共性。这是行政管理与其它管理的一个重要区别，也是行政管理学最需要着力探讨的领域。,2020/7/3,9,在“行政”前面加上“公共”一词，主要包含了以下含义：,（1）和
4、私人行政相区别（2）明确了行政活动的目的和性质（3）强调行政所负的公共责任和义务（4）强调公众的参与性（5）强调行政活动的公开性,2020/7/3,10,综合前面这些情况，我们可以了解到，行政、行政管理、公共行政是同一概念的不同表述。它们的基本含义都是指：“国家行政机关依法管理国家事务、社会公共事务和自身事务的活动。”,2020/7/3,11,4.公共管理,所谓公共管理，是指公共组织为了维护与实现公共利益，利用公共权力对公共事务进行管理的社会活动。,2020/7/3,12,公共管理在以下四个方面大大发展了公共行政：,首先，它强调公共管理主体的多元化。其次，它强调把市场机制引入公共管理领域，建立
5、一种更加灵活的、以市场为基础的新体制。第三，它拓展了公共管理的领域，使公民有更多的机会参与公共事务的管理活动。第四，它将导致公共权力的分散化、公共责任的分散化。,2020/7/3,13,（二）行政管理的性质和特点,1.行使公共权力政治性、权威性和强制性2.管理公共事务社会性、广泛性和权变性3.谋求公共利益服务性、非赢利性、整体性和全局性4.承担公共责任合法性、合理性和规范性,2020/7/3,14,（三）行政管理模式的历史演进,传统的统治行政现代的管理行政当代的服务行政,2020/7/3,15,1.传统的统治行政,行政作为国家运行的基本内容，在一个很长的历史时期中，是与国家统治联系在一起的，是
6、统治阶级用以提高统治能力的工具。因此，这种行政在性质上属于阶级的行政，在功能上则属于统治行政的范畴。,2020/7/3,16,近代社会的行政管理则有着很大的不同：,随着社会经济的发展，国家自身也发生了分化，不仅国家的部门、权力和职能发生了分化，而且国家原有的政治与行政的混沌状态开始打破，出现了政治与行政的分化即：国家的统治职能和管理职能的分化,2020/7/3,17,2.现代的管理行政,说现代行政管理是管理行政还可以得到另一个方面的证明：近代社会的政治发展走向了国家的政治部门与行政部门的分化，使政府成了专门的行政部门。,2020/7/3,18,在管理行政的范畴下，情况则完全颠倒了过来：,社会公
7、共事务的管理成了目的，政府的自身管理是出于更好地服务于社会公共事务管理的需要。政治部门对政府的控制也主要表现在要求政府提供优质高效的社会公共事务管理。这是因为国家的政治部门已经不再单纯是统治意志的代表机构，而主要是社会公共利益的代言人。,2020/7/3,19,这样一来，社会公共事务管理不仅是国家政治生活的中心内容，而且也是目的。管理就是目的。所以，我们把这种以管理为目的的行政称作为管理行政。这种管理模式开始于近代社会，在19世纪末20世纪初随着西方国家工业化的完成而最终确立起来。马克斯韦伯把它称为“官僚制”。,2020/7/3,20,它的主要特点是：,（1）权力集中、层级分明；（2）官员照章
8、办事、循规而行；（3）官员行为标准化、非人格化；（4）运用相对固定的行政程序来实现既定目标。有人又把它称为“由天才设计来让白痴操作的体制”。,2020/7/3,21,它的基本特征是：,第一，政府是行政管理的主体；第二，政府的行政管理无所不在；第三，政府行政管理的职能迅速分化为许多专门的领域；第四，政府机构膨胀趋势不可遏制；第五，在担负行政管理职能时往往有着公共预算总额最大化倾向，造成高成本、低效率。,2020/7/3,22,这场行政改革要解决的问题：,第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求使政府“管得少一些，但要管得好一些”。第二，尽可能实现社会自治，鼓励社会自身的公共
9、管理，也就是利用市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身的财力不足。第三，改革政府部门内部的管理体制，尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。,2020/7/3,23,新公共管理运动政府的公共政策化公共管理社会化政府的非管理化服务行政,2020/7/3,24,政府的公共政策化是以政府公共政策职能和管理职能的分化为前提的。在政府之外，由一些准自治的、半自治的和自治的机构来承担公共管理的职能。这样，政府就可以部分地甚至完全地从日常的公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。政府严守公共政策制
10、定的职能，运用公共政策的引导来保证政府之外的公共组织有效承担公共管理的职能。这就是政府的公共政策化,2020/7/3,25,政府之外的公共管理组织虽然承担的是过去政府所承担的公共管理职能，但却不是政府的组成部分，也不是政府机构的延伸。它本质上属于社会的范畴，它取代了管理行政下的一些政府部门而承担起公共管理的职能，也就意味着社会自身实现了自我管理。这就是公共管理社会化,2020/7/3,26,同时，公共管理社会化，并由非政府组织承担，也打破了公共管理的不可交换性，使公共管理可以在市场原则下运行：一方面，私营部门的管理方式可以被引入公共管理之中；另一方面，管理本身接受市场的选择，即在市场竞争中谋求
11、和争取自己能够获得的内容和份额，公众也可以选择接受某个组织或部门的管理。,2020/7/3,27,这样一来，市场就是一把标尺，承担公共管理的组织在市场竞争中或者得到发展的机遇，或者被淘汰出局，从而可以有效地解决管理行政中存在的一系列弊端。因此，当政府的公共管理职能转让给社会之后，政府的基本职能就在于公共政策的制定和监督执行，这就意味着政府的非管理化。,2020/7/3,28,尽管这一点还只是新公共管理发展的一个趋势，但却预示着行政管理模式的又一次变革，是政府职能定位的一次根本性转变。有人把它称为“服务行政”，或者叫“新公共管理”。,2020/7/3,29,3.当代的服务行政新公共管理,作为一种
12、全新的行政管理模式，服务行政或者叫新公共管理在目前呈现出下列趋势和特点：,2020/7/3,30,（1）新公共管理把主体中心主义转化为客体中心主义（2）新公共管理把权力中心主义转化为服务中心主义（3）新公共管理把效率中心主义转化为成本中心主义（4）新公共管理把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义,2020/7/3,31,二、行政管理学,与前面“行政管理”的不同称谓相对应，行政管理学又被称为行政学、公共行政学。同时，随着“公共管理”的兴起，又产生了公共管理学。,2020/7/3,32,（一）行政管理学的研究对象,行政管理学，就是以行政管理为研究对象的一门学科，是研究国家行政机关及其工作人员依法
13、管理国家事务、社会公共事务和自身事务的客观规律的学科。,2020/7/3,33,它具体包括以下几个要点：,1.行政管理的主体是国家行政机关2.行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务3.行政管理的基本依据是行政权力4.行政管理活动的根本原则是依法管理5.行政管理学的主要任务和根本目的是探讨和发现行政管理活动的客观规律，实现行政管理的科学化,2020/7/3,34,（二）行政管理学的主要特点,1.政治性和社会性2.理论性和应用性3.综合性和独立性4.规范性和权变性,2020/7/3,35,（三）行政管理学的研究内容,第一部分：“绪论”行政管理与行政管理学的基本概念和理论知识。第
14、二部分：“行政主体管理”行政职能、行政组织、行政领导、人事行政等。第三部分：“行政运行管理”行政决策、行政执行、行政监督、行政法制等。第四部分：“行政效率与行政改革”,2020/7/3,36,（四）行政管理学的研究方法,1.理论与实践相结合的研究方法2.历史研究法3.比较研究法4.系统研究法5.调查研究法6.案例分析法,2020/7/3,37,三、西方行政学的产生和发展,行政学诞生于19世纪末的美国，然后扩大到西欧国家和世界各国，形成于20世纪20年代，到今天已经走过了一百多年的历程，大致可以分为四个阶段。,2020/7/3,38,第一阶段是形成阶段，又被称为传统管理时期，时间从1887年到2
15、0世纪30年代。,政治与行政分开的理论威尔逊行政学研究（1887）古德诺政治与行政（1900）怀特行政学导论（1926）理性行政组织理论韦伯论官僚制（1922）企业管理取向的行政理论泰勒的科学管理理论法约尔的一般管理理论,2020/7/3,39,第二阶段是成长阶段，又被称为科学管理时期，时间大致从20世纪30年代到60年代。第三阶段是科学化阶段，被称为现代化管理时期，时间大致从20世纪60年代到80年代。第四阶段是探索与拓展阶段，即从公共行政向公共管理转型时期，时间大致从20世纪80年代到现在。,2020/7/3,40,西方行政学研究的主要趋势,第一，研究领域的不断扩大第二，研究侧重点的转移第
16、三，新的理论和方法不断引进,2020/7/3,41,四、中国行政管理的理论与实践,我国是一个文明古国，行政管理有着悠久的历史和丰富的实践经验，但行政管理学在中国的传播和研究，还比较短。,2020/7/3,42,（一）古代中国的行政传统1.中国古代的行政体制,原始社会晚期，部落联盟首领实行“禅让制”。到公元前21世纪，开始实行“家天下”的世袭制。从夏朝开始，逐渐在王权基础上形成了强有力的中央集权制度。,2020/7/3,43,在中央机构方面，夏朝设“六卿”，商代设“六府”，西周设置了三公（太师、太傅、太保）和六官（天、地、春、夏、秋、冬官）。秦汉时确立了三公九卿制，三公即宰相之职，九卿即中央机构的九个行政管理部门。隋唐建立了以三省六部为核心的中央行政体制，并自宋朝以后基本保持不变。明朝时废除丞相制度，改用内阁制，作为皇帝的辅政部门。清朝雍正时则变为内阁与军机处双轨制。清末改设内阁总理大臣。,2020/7/3,44,在对地方的管理上，周朝以前实行分封制，地方诸侯根据和王朝关系的远近，形成不太牢固的臣服和贡纳关系。秦始皇统一中国后，实行郡县制，全国设置36个郡。汉武帝时，全国郡
