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1、城市规划管理与法规,主讲教师：赵峰,第一部分管理决策与法律基本知识,第一章城市管理概述,第一节城市管理的特性、内容一、现代城市管理的特性1.城市管理的对象是城市，是对城市运转和发展所进行的控制、引导行为。2.广义的城市管理是指包括人口管理、经济管理、社会管理、基础设施管理、科技管理和文教卫生管理等城市要素群的管理。3.城市管理等同于市政管理，即政府部门对城市公用事业、公共设施（教育、医疗卫生、体育设施。）等方面的管理。4.城市管理是指对构成影响城市运转的动态因素进行管理，不包括相对静止的构成因素。城市动态要素管理。,综上所述：城市管理是以城市的可持续发展为目标，保障城市肌体健康运行，以城市的物
2、质要素包括人、财、物、信息等各种资源为对象，对城市运行系统做出的综合性协调、规划、控制和建设活动。,二、城市管理的主要内容1.城市的社会管理,城市社会管理构成,人口管理,社会秩序与治安管理,社区生活服务管理,城市文化管理,生育管理,人口迁移管理,社会秩序管理,社会治安管理,服务设施管理,服务管理,信息管理,思想道德管理,教育科学文化建设,三、城市管理的特征1.管理的综合性城市高度复杂综合体2.管理的开放性城市有机体，开放型的大系统区域联系密切3.管理的动态性城市有机整体局部影响整体重视近期，顾及长远发展,四、城市管理的趋势1.科学化趋势不断运用现代科学方法和科学手段管理城市2.信息化趋势计算机
3、、互联网3.系统化趋势各子系统既遵循自身规律，又有机联系,协调运转4.法制化趋势依法制市。法制具有强制性、规范性、长期性的特点，经济手段、行政手段起不到的特殊作用,第二节城市管理学理论一、城市管理学的主要学派美国加州大学的城市社会学教授H孔兹在城市社会学理论和方法一书中归纳：1.管理方法学派城市管理靠科学管理的方法2.管理经验学派管理者经验愈多，管理愈好3.行为学派激励管理人员和市民发挥潜力4.社会学派考虑城市与社区的关系5.决策学派管理者的决策好，管理就好6.数量学派城市管理可以用数学的方法将管理资料作最佳的处理,二、我国的城市管理理论1.现代化进程中城市管理的作用(1)城市管理是城市现代化
4、的根本动力之一。(2)城市管理起到综合、协调的作用。(3)城市管理的作用在于对城市发展全过程管理。(4)城市管理是城市系统工程实施的必要条件和组织保障。2.城市管理的原则(1)需求原则(2)统一规划、统一投资、统一建设、统一管理的原则(3)综合效益原则(4)因地制宜的原则(5)可持续发展的原则,3.城市管理的方式(1)管理职能的转换部分淡化，部分加强(2)管理重点的转换从经济扩张到强调内涵和质量(3)管理体制的转换简政放权，政企分开打破条块分割格局，统一规划、统一投资、统一管理部分权力下放，发挥社区管理机构的主动性和积极性,第三节城市管理的理念与方法一、现代城市管理的新理念1.系统化理念2.民
5、主化理念3.人性化理念4.国际化与本土性理念,二、现代城市管理的方法1.行政管理方法2.经济管理方法3.法律管理方法4.咨询管理方法5.数学管理方法6.城市规划管理方法7.现代城市的目标管理法,第四节城市管理体制一、管理体制回顾广义：政治管理、财税金融等经济管理、科教文卫等管理体制狭义：城市发展建设的主导管理部门，即城市行政管理机构体系,我国城市管理体制变迁：1、文革初期，城市政府工作陷于瘫痪革委会组（工、农、财、建、文教）2、1977年，城市政府机构恢复，增设一些经济管理机构3、1982年，达到机构设置最高峰机构臃肿机构改革：经济管理机构改公司合并业务相近的机构4、80年代，城市管理体制改革
6、市管县体制,二、当前城市管理体制的弊端1、传统的城市管理组织过于分散行政执法机构过多、“以利处事”、职能不分2、管理法规建设不配套无法可依3、城市管理投入少重“建”轻“管”4、城市社区管理职能较弱“社区”“不完全政府”,三、现行城市管理模式的缺陷当前国内城市管理模式：1、建管合一模式。建设委员会建委特点：城市建设与城市管理职能合一优点：行政关系容易理顺缺点：精力大多放在“建设”上，“管理”职能较弱,2、多头分散模式。不设建委，城市管理职能分散行使。如建设局管规划，市政管理局管市政，环卫管理局管环卫，园林管理局管园林绿化优点：分工明确，职责具体缺点：管理职能分散，不利于综合管理,3、综合协调模式
7、。城市管理功能由一个非常设的城市管理机构城市管理委员会行使。市长主任分管副市长副主任下设“城管办”负责日常工作优点：管理综合性、协调性好，有权威缺点：城管办不是政府职能部门，管理工作缺乏常规性,4、管理单一模式。不设“城管办”，只设市容环境卫生管理局，主管城市环境卫生工作。特点：管理职能明确缺点：管理内容单一，有局限性,5、实体管理模式。以城市管理委员会为基础，将市政、园林、环卫管理等职能交由“城管办”行使。优点：管理内容具体、实在缺点：非常设机构,“建管不分”“以建代管”普遍存在于以上五种管理模式之中。导致城市建设部门与城市管理部门，城市管理部门与其他相关部门（公安、工商、房地产、环保、卫生
8、）之间存在职能交叉、职责不清、关系不顺、管理弱化等问题。,具体表现：1、“重建轻管”的思想认识导致往往用建设职能代替管理职能。2、城市管理职能配置不到位，管理内容单一分散，机构不规范、不健全。3、职能不明确，交叉重复职能未分清。4、管理机构设置不规范，全国无统一标准。5、管理职能弱化，影响建设职能。,四、国外城市管理组织模式1、美国（1）市长议会体制。弱市长制少数强市长制多数（2）市委员会体制。-小城市（3）城市经理体制。人口50万（4）市行政长体制。美国50万人口的城市80%采用市长议会体制。,2、欧洲（1）英国。设市议会，议员任期6年，每两年改选1/3，市长由市议员、参议员选举。市政府职能
9、：环境的、保卫的、私人的三类（2）法国。中央集权。设市议会，议员不多，脱离政治，市议会无实权，一切有关市政设施方案均须经上级政府批准。欧洲不少国家的“城市行政长体制”对我国有借鉴意义，利用行政管理专家作为市政管理的行政官，对城市进行专业化管理，有利于加强市政管理科学化、连续性。,3、东亚。（1）日本。地方自治法，但市政府仍受中央政府的监督和管辖。当代以社区为依托的团体组织活跃，居民组织、妇女组织、老年组织、儿童组织、当地教区组织等，致力于保障社区生活质量。-“自治会”（2）韩国。市长议会制。社区管理模式发展迅速。“市-区-洞-统-班”。市-区城市，洞社区（2Km2，34万人），统200个家庭，
10、班10个家庭。,第二章决策概论,现代管理科学认为：管理是由一连串决策组成的。决策是管理工作的基本要素，也是最重要、最困难、最具风险的工作。决策标准化、规范化此时管理者依靠规章制度和经验进行程序化的决策。多数情况下，由于系统内外部环境复杂多变，管理者除了凭经验、直觉，更多的要借助科学决策手段。决策既是科学，也是经验。管理者既要按科学的程序，采用科学的方法，又要凭经验、智慧、判断力行动，管理者决策的效果和效率对一个系统的运营将产生极大影响。,第一节决策的含义、要素及决策的合理性一、决策的含义1、决策是一种自觉的有目标的活动。2、决策必然伴随着某种行动。决策是人们为了达到一定目标，在掌握充分的信息和
11、对有关情况进行深刻分析的基础上，用科学的方法拟定评估各种方案，从中选出合理方案并付诸行动的过程。,二、决策要素1、决策者。在决策活动中起决定性作用，决策者素质的高低是决策成败的关键之一。（1）决策者要善于利用思想库，集思广益。（2）决策者要善于总结积累经验，培养定量思维能力和逻辑思维能力，对大量的信息去伪存真、去粗求精。（3）决策者要有独创思想。（4）决策者要善于及时调整和纠正失误。,2、目标。目标必须具体、明确，否则往往导致失败。城市规划决策有经济、社会、环境等大系统目标和多个子系统目标以综合满意为原则。3、环境因素。即限制性因素。外部环境因素：宏观、微观内部环境因素：决策所拥有的资源条件和
12、管理手段。,4、多选方案。决策的基本含义是抉择。无选择余地，也就无所谓决策。5、多选方案可能导致的结果。6、环境因素、备选方案、可能结果三者的对应关系。7、备选方案的评价和选择。,三、决策的合理性,问题明晰,目标单一确定,备选方案及结果,偏好明确且稳定,标准明确信息畅通,效益最大化,合理化决策,实际管理工作中很少能满足上述假设而做到完全合理的决策。1、决策者获取和处理信息的能力有限，信息无代表性或不充分。2、决策者的个人偏好。3、意外情况时有发生，几乎不可能找到全部应对措施。4、很难列举所有备选方案。5、很难对所有备选方案一一分析。6、上下级之间信息沟通不充分。7、决策者和决策分析人员的价值内
13、涵不完全一致。8、表述技能不够或附有感情色彩。,第二节决策的类型与特点决策是管理的核心整个管理过程都是围绕着决策的制定和组织实施而展开的。管理就是决策，决策充满了整个管理过程西蒙,一、决策的类型1、组织决策与个人决策组织决策：组织整体或组织的某个部分对未来一定时期的活动所作的选择或调整。个人决策：个人在参与组织活动中的各种决策。区别：个人决策通常是在无意中提出并在瞬间完成的；组织决策是有意识的提出并解决的。,2、初始决策与追踪决策初始决策：对从事某种活动或从事该种活动的方案进行的初次选择。追踪决策：在初始决策的基础上对组织活动方向、内容或方式的重新调整。大部分决策当属追踪决策。追踪决策的特点：
14、（1）回溯分析（2）非零起点（3）双重优化,3、战略决策与战术决策战略决策区域规划、城镇体系规划、城市总体规划战术决策详细规划、规划管理“一书两证”工作区别：（1）从调整对象上看，战略决策调整组织的活动方向和内容。前者干什么，后者怎么干。前者是方向性决策，后者是执行性决策。（2）从涉及的时空范围来看，战略决策长时期，战术决策短时期。（3）从作用和影响上来看，战略决策的实施是组织活动能力的形成与创造过程，战术决策的实施则是对已经形成的能力的应用。,二、决策的特点1、目标性：任何组织决策都必须首先确定组织的活动目标。2、可行性：组织的任何活动都需要利用一定资源，缺乏必要的人力、物力和技术条件，理论
15、上非常完善的方案也只能是空中楼阁。3、选择性：决策的实质是选择。4、满意性：满意原则，非最优原则5、过程性:(1)组织决策不是一项决策，而是一系列决策的综合。(2)这一系列的决策本身就是一个过程。6、动态性：决策是动态的，没有真正的起点，也没有真正的终点。,第三节决策的程序与方法一、决策的程序决策的制定是一个过程，包括以下步骤：1、界定问题问题存在着现实与期望状态之间的差异。找出决策者所期望解决的问题决策过程的起点。,2、目标的确定合理的目标是合理决策的前提。目标不止一个，且互相冲突时：（1）尽量减少目标数量。（2）依重要程度对目标排序，先行决策重要程度高的。（3）以总体目标为基准进行目标间的
16、协调，降低甚至放弃某些目标，保证全局战略目标的实现。,3、拟定备选方案拟定的备选方案越多，解决办法越趋完善。整体详尽性与相互排斥性相结合。整体详尽性备选方案尽量包括所有可能实现的方案。相互排斥性备选方案本身要相互独立，不能互相包涵。4、确立标准确立衡量效益的标准，测算每个方案的预期结果供方案评价和选择之用。,5、方案评估及选择方案评估即根据确立的决策目标、各备选方案的预期结果等对各方案的可应用性和有效性进行衡量。6、实施决策方案7、追踪调查方案实施对目标的保证程度,二、决策的方法决策者具备应有的优良素质科学的、行之有效的方法和技术科学决策是定性分析与定量分析相结合的结果,1、德尔菲法：（1）对问题的性质、条件等方面彻底明确（2）通过精心设计的问卷，要求专家提供可能解决问题的方案（3）专家们匿名地、独立地完成问卷（4）主持人对收集的问卷集中归纳重复以上步骤，不断相互启发，提出新的可行性方案,排除不切实际的方案。优点：无须专家到场，节约召集费用缺点：耗时很长,2、头脑风暴法：规则:（1）不批评别人的意见（2）充许“免费
