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1、中华人民共和国公职人员政务处分法 专题辅导报告 6 月 20 日，十三届全国人大常委会第十九次会议表决 通过中华人民共和国公职人员政务处分法 （以下简称处 分法） 。这是新中国成立以来第一部全面系统规范公职人员 惩戒制度的国家法律。在监察法以法律形式明确政务处分 概念的基础上，通过立法健全完善政务处分制度，是强化 对公职人员监督的需要，也是完善党和国家监督体系、推 进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和重要保障。 一、出台一、出台处分法处分法的重大意义的重大意义 处分法是规范政务处分的重要法律，是建国以来 对公职人员处分最详细的规定，其中所包含的信息较多。 制定公职人员政务处分法，把法定对
2、象全面纳入处分范围， 使政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚，构筑惩戒职务 违法的严密法网，有利于实现抓早抓小、防微杜渐，建设 一支忠诚干净担当的公职人员队伍。 （一）强化对公职人员监督，推动全面从严治党治吏（一）强化对公职人员监督，推动全面从严治党治吏。 政务处分是对违法公职人员的惩戒措施。公职人员是中国 特色社会主义事业的中坚力量，在国家治理体系中处于特 殊重要位置。制定政务处分法，有利于强化对公职人员的 全面监督，推动全面从严治党治吏。在监察法提出政务处 分概念之前，对公务员、事业单位工作人员的惩戒称为 “处分” ，其依据是公务员法、行政机关公务员处分条例、 事业单位人员管理条例、事业单位
3、工作人员处分暂行规定 等法律、行政法规和规章。在党纪处分覆盖全体党员的同 时， “处分”却未能覆盖所有行使公权力的公职人员，监督 惩戒的对象上还留有空白地带。比如，对于存在违法行为 的非党员村委会组成人员，由于其既不是党员，也不是公 务员或事业单位工作人员，对其“微腐败”等违法行为无 法给予处分，难以形成有效震慑。 （二）规范政务处分活动，提高监察工作法治水平（二）规范政务处分活动，提高监察工作法治水平。 政务处分法的出台，是不断总结实践经验、解决具体问题， 精准立法的结果。监察法对政务处分制度作了原则规定， 没有对应当给予政务处分的违法行为以及政务处分的适用 规则、程序等作出具体规定。监察法
4、施行后，为解决工作 急需，中央纪委国家监委制定了公职人员政务处分暂行 规定 ，作为实施政务处分的过渡性规范，为起草政务处分 法探索经验。应运而生的政务处分法，一个突出特点是着 眼于构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系， 整合完善与党纪处分相对应的政务处分制度。比如，在明 确监察机关和公职人员任免机关、单位各自职责的同时， 统一设置处分的法定事由和适用规则，保证处分适用上的 统一规范。对公职人员的管理监督薄弱、处分程序不规范、 处分决定畸轻畸重、对国有企业和基层群众性自治组织中 的公职人员处分缺乏法律依据等，是监督惩戒中的突出问 题。对此，政务处分法坚持问题导向，在将散见于不同法 律法规
5、中的处分依据统一起来的同时，结合现有公务员、 事业单位管理人员处分制度等，充实完善应当给予政务处 分的违法情形、处分幅度、适用规则和程序，补齐制度短 板。以细化违法情形为例，草案二审稿第三章已对违法行 为及其适用的政务处分作了明确规定，为进一步明确应予 政务处分的违法行为，草案三审稿根据各方面意见建议， 增加“篡改、伪造本人档案资料的，予以记过或者记大过； 情节严重的，予以降级或者撤职”的规定，并将“诬告陷 害，意图使他人受到名誉损害或者责任追究等不良影响” 纳入处分情形。这些已成为法律条文的新增规定，体现出 鲜明的问题意识和问题导向。注重纪法协同、法法衔接是 此次立法的又一亮点。政务处分法在
6、处分情形、处分权限 和程序、处分后果上与公务员法等现行法律法规的规定保 持协调衔接，保证法律之间的和谐统一。同时，注重与党 纪的衔接，推动党内监督和国家机关监督有效贯通。政务 处分对公职人员有重要影响，关系公职人员切身利益，作 出政务处分决定应该严格依法规范进行。制定政务处分法， 明确实施政务处分的主体，应当坚持的法律原则，处分事 由、权限和程序，被处分人员维护合法权益的救济途径等， 有利于推进政务处分的规范化、法治化水平，提高监察工 作的法治水平。 （三）完善监察制度，推进国家治理体系和治理能力（三）完善监察制度，推进国家治理体系和治理能力 现代化现代化。党的十九届四中全会决定对坚持和完善中
7、国 特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化 作出专门部署，明确提出健全党统一领导、全面覆盖、权 威高效的监督体系。政务处分法是首部全面系统规范公职 人员惩戒制度的国家法律，也是国家监督体系中的一部重 要法律，对于完善监察制度，推进国家治理体系和治理能 力现代化具有重要意义。从立法目的看，制定政务处分法 是为了规范政务处分，强化对所有行使公权力的公职人员 监督，消除死角和盲区，确保权力规范运行。这是在深化 国家监察体制改革，实现对所有行使公权力的公职人员监 察全覆盖的背景下取得的最新制度成果，是完善监察制度 的成功实践，是健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的 监督体系的重要一环。从立
8、法内容看，通过与党纪的衔接， 发挥协调效应，将中国共产党纪律处分条例等党内法 规关于违反纪律情形的具体规定，根据公职人员的特点有 针对性地进行吸收和完善，形成与党纪处分相贯通的政务 处分制度。对处分情形、处分后果等作出明确细致的规定， 开列“负面清单” ，在纪法贯通中体现严管厚爱，有利于提 升监督效果，把制度优势转化为治理效能。从立法过程看， 政务处分法起草工作贯彻科学立法、民主立法、依法立法 的要求，严格依法启动立法工作程序，经过广泛征求意见、 不断修改完善，最终由十三届全国人大常委会第十九次会 议审议通过。这一过程，正是推进国家治理体系和治理能 力现代化，加快形成完备的法律规范体系的生动实
9、践。 政务处分法深入贯彻落实党中央关于深化国家监察体 制改革的决策部署，进一步完善监察制度，规范政务处分 活动，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，推进国 家治理体系和治理能力现代化，其制度规范是可行的，现 在出台是必要的、适时的。 二、关于二、关于处分法处分法的十大问题解析的十大问题解析 处分法的核心观点是进一步落实习总书记“将权 力关进笼子”的指示精神，一方面限制了部分地区监察机 关对公职人员随意处分的现象发生，另一方面在调整公职 人员服务意识，杜绝公务活动中的随意性，重提民主集中 制，总之亮点很多，值得细品。主要有以下十大问题： （一）法律地位（一）法律地位。 公职人员政务处分法是全国
10、人大 常委会通过的法律，其地位仅次于中华人民共和国监察 法 （全国人民代表大会通过的法律） ，在今后的政务处分 决定中，除了引用监察法 ，还应同时引用公职人员政 务处分法 。 （二）与其他法规的关系（二）与其他法规的关系。 公职人员政务处分法中 并未规定行政机关公务员处分条例 事业单位工作人员 处分暂行规定是否失效，但由于该二者系国务院法规和 部门规章， 公职人员政务处分法的位阶都要比他们高， 内容有冲突和不一致的肯定都要以公职人员政务处分法 为准。根据公职人员政务处分法第二条规定，任免机 关、单位给公职人员处分的，除了实体部分适用公职人 员政务处分法外，程序部分适用其他法律、行政法规、 国务
11、院部门规章和国家有关规定。这意味着，任免机关、 单位处分公职人员，在程序适用方面还可以适用行政机 关公务员处分条例 事业单位工作人员处分暂行规定等 规定，从另外一个角度说明行政机关公务员处分条例 事业单位工作人员处分暂行规定并为全部失效。 （三）（三） “政务处分政务处分”与与“处分处分” 。大家都知道， “政纪处 分”用语不再使用。但任免机关、单位履行主体责任给予 的处分，此前有叫作“行政处分” ，认为“政务处分”单指 监察机关给予的处分，需要作一个区分。 公职人员政务处 分法第三条，描述监察机关作出的系“政务处分” ，任免 机关、单位作出的系“处分” 。作这个区分主要考虑到监察 机关作出的
12、政务处分和任免机关、单位作出的处分，在程 序和救济制度上还存在区别，监察机关作出政务处分，适 用的是公职人员政务处分法的程序。任免机关、单位 作出的处分，适用公务员法 法官法 检察官法 行 政机关公务员处分条例 事业单位工作人员处分暂行规定 等规定的程序。 （四）公职人员和监察对象范围是否等同（四）公职人员和监察对象范围是否等同。 公职人员 政务处分法第二条规定，本法所称公职人员，是指中 华人民共和国监察法第十五条规定的人员，而监察法 第十五条是规定监察对象的范围，由此按照一般理解公职 人员的范围和监察对象的范围是相同的。但监察法第 十五条，对监察对象的概括用了“公职人员和有关人员” ， 这会
13、让人认为公职人员的范围要小于监察对象。笔者认为， 公职人员范围应该等同于监察对象。 监察法第十五条表 述的监察对象为“公职人员和有关人员” ，是因为第（六） 种监察对象用了兜底的形式即“其他依法履行公职的人员” ， 实际意思就是“其他公职人员” ，而该第十五条首部总括部 分“公职人员和有关人员” ，这里的“有关人员”实际上也 是特地的强调表示一种兜底，其含义是“能列举的典型公 职人员”和“一时很难列举的其他有关公职人员” 。另外， 监察法第三条.依照本法对所有行使公权力的公职 人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务 犯罪.，光这一条中“公职人员”的含义就包括了所有 监察对象，所以监
14、察法第十五条中的“公职人员”含 义也必须是所有监察对象，否则监察法本身内部条文 就前后矛盾了。只有这样理解， 公职人员政务处分法中 公职人员等同于监察对象就和监察法表述不矛盾了。 事实上， 公职人员政务处分法的规范对象就是所有行使 公权力的公职人员，而且也根据公职人员的不同编制属性， 在政务处分中做了区分，除了公务员、事业人员、国企人 员外，对其他公职人员创设了警告、记过、记大过的三种 处分，这就能完美的对接监察法 ，对所有履行公职监察 对象作出政务处分。 （五）处分种类的变化（五）处分种类的变化。统一处分种类为警告、记过、 记大过、降级、撤职、开除六种。对于公务员、事业人员、 国企人员，可以
15、作出上述六种处分。其他公职人员，可作 出警告、记过、记大过处分。另外， 事业单位工作人员处 分暂行规定中处分种类“降低岗位等级” ，在公职人员 政务处分法中没有了。那么事业编制原处分种类“降低 岗位等级”今后应对应何种处分？此前事业单位工作人 员处分暂行规定 ，开除处分前面一档是”降低岗位等级或 者撤职” ，事业参公人员用的是“撤职” ，普通事业编制人 员用的是“降低岗位等级” 。 公职人员政务处分法中再 无“降低岗位等级”这一处分种类。那么对于事业编制以 往应给予“降低岗位等级”档次的，如今对应处分种类中 的哪一种呢？是“降级”还是“撤职”？注意， “降低岗位 等级”和“降级”并不匹配， “
16、降级”降的是同一个职务内 的级别工资。比如同是一级主任科员，一级主任科员里又 有好几级，具体是二十一级至十五级，降级就是保持一级 主任科员不变，降里面的小级别，比如从十五级降到十六 级，对被处分人的影响并不是很大。而“撤职”处分，包 含了撤实职和撤虚职，同时还要降里面的小级。担任行政 实职的，先把实职撤掉，比如目前对应的是一级主任科员 （十八级） ，给予撤职处分的，至少降为二级主任科员（同 时按规定降小级） ，甚至还可以断崖式下降到科员级。可见， “撤职”处分对被处分人的影响非常大，因此“撤职”处 分也被称为“重处分” 。而原来事业编制的“降低岗位等级” ，也是类似于“撤职”处分的效果，所以，事业编制原处 分种类“降低岗位等级”今后应对应的是“撤职”处分，
