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1、职工人事档案丢失纠纷的法律思考南谯区档案局 张玉国 职工人事档案丢失纠纷越来越成为人事劳动部门、档案部门和司法部门以及广大职工共同关注的热点和焦点问题，也成为社会不稳定的因素之一。本文拟从民法原理的角度出发，结合我国人事劳动制度和档案管理制度，来探析解决人事档案丢失纠纷的法律障碍，思考赋予救济的法律途径，从而提出一些对策和建议，以期对解决这一难题有所裨益。 一、处理好人事档案丢失纠纷的重要性和必要性。 人事档案是指人事、组织、劳动工资等部门在对人员的考核管理活动中形成的档案。记述和反映个人经历和德才表现，以个人为单位整理,集中保存。主要有干部档案、职工档案和学生档案三种。内容记录干部、职工、学
2、生个人的自然情况、社会经历、思想品德、业务能力、专业水平、历史和现实表现。具有现实性、动态性、机密性。是各级组织考察了解和正确使用人员的重要依据。在我国，人事档案是在各种类型档案中与公民个人特别是干部、职工和学生关系最为密切的一种档案。可以说人事档案在职工个人的工作、学习和生活中具有举足轻重的作用，职工个人同人事档案之间有着切身的利害关系。诸如劳动就业、调动工作、办理和领取社会保险待遇等职工享有的社会政治、经济权利都离不开人事档案。在计划经济条件下，职工个人属于“单位人”，单位对个人的工资、待遇、升迁、生老病死等都有全面的管理职责。在致力于建设社会主义市场经济的今天，我国经过二十多年的改革开放
3、，原有的计划经济模式已被打破,市场经济正在逐步完善和发展，单一的“公有制”经济模式不复存在，各种经济模式的企业风起云涌，人力资源逐步实现市场化配置，职工由“单位人”向“社会人”转变，改组、改制、兼并、破产的企业特别多，管理档案的人员变动频繁，人员流动规模和速度不断扩大，企业丢失职工人事档案的纠纷也随之增多。 妥善处理好人事档案丢失纠纷，赋予职工有效的法律救济途径，对于保护职工的合法权益，维护社会稳定，促进社会主义市场经济的健康发展以及构建社会主义和谐社会具有重要意义。 二、处理人事档案丢失纠纷存在的法律问题。 （一）人事档案丢失引起的纠纷是否属于人民法院受理范围。 在司法实践中，人民法院对人事
4、档案丢失引起的纠纷中作出截然不同的判定。如：1998年“百万锦诉海南经济技术开发集团公司遗失其人事档案致其无法调动工作赔偿案”，海口市新华区人民法院受理了本案,并判决经济公司赔偿经济损失和精神损失人民币2万元，而海口市中级人民法院认为不属于法院受理范围，驳回了百万锦的起诉。同样，理论上出现以下不同的观点： 第一种观点认为：人民法院不应受理，其理由如下： 1、我国民事诉讼法第三条规定人民法院受理民事案件的范围，是平等主体之间因财产关系和人身关系产生争议而提起的民事诉讼。而单位与职工之间是管理与被管理的关系，不是一种平等主体。 2、人事档案所有权属于国家而不属于职工个人，职工无权就其所有权受到侵犯
5、提起诉讼。从人事档案形成来讲是各单位的人事主管部门，档案形成的性质决定了人事档案所有权的归属具有明显的非个人所有的性质。从现行的人事档案管理体制上来讲，根据干部档案工作条例第4、6条，企业职工档案管理工作规定第3、5条以及流动人员人事档案管理暂行规定第4、6条的规定，人事档案管理采取“条块结合”的体制，具体的人事档案管理属于党委系统的组织部门、机关事业单位的人事部门、司法和军事系统的政治部门、企业的劳资部门（统称人事主管部门）的工作范畴。而干部档案工作条例第二条和企业职工档案管理工作规定第二条对干部档案和企业职工档案明确规定为“是国家档案的重要的成分”。这就以行政规章的形式从法律上明确了人事档
6、案的国家所有权。第二种观点认为：人民法院不应直接受理，而应先由劳动仲裁委员会受理，双方当事人对仲裁不服时再向法院起诉。其理由认为：企业丢失职工的人事档案而与其发生的纠纷属于劳动争议，法律规定有处理劳动争议的前置程序，法院作为民事案件受理，应服从前置程序的限制。 第三种观点认为：人民法院应当受理。其理由如下： 1、民法通则第五条规定：公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。企业丢失职工的人事档案，侵害了职工的劳动就业，享有社会保险福利等社会经济生活的权利，给职工造成物质和精神上的损失，构成了侵权行为，人民法院理应予以司法救济。 2、根据合同法的规定，企业和职工之间已形成事实上
7、的档案保管合同关系，用人单位应履行妥善保管的义务，但企业违背了这一法定义务，应当承担违约责任。因此人民法院应该受理。 3、至于企业丢失职工人事档案是侵权行为还是违约行为，在存在违约责任和侵权责任的情况下可由职工选择违约之诉还是侵权之诉。这并不妨碍人民法院对案件的受理。 （二）如何确立人事档案丢失造成损失的赔偿范围。 在经济损失无直接依据也无法计算或评估的情况下，丢失人事档案的损失是否包括精神损失来确定赔偿额。在司法实践中，对此作出的判决相差甚远。如前述“百万锦诉经济公司赔偿案”中，其诉讼请求赔偿经济、精神8万元，一审法院只支持了2万元，而二审法院驳回了百万锦的起诉。在2000年“刘建国诉北京皮
8、件三厂丢失人事档案赔偿案”中，北京市崇文区劳动仲裁委员会和区人民法院支持赔偿生活费的内容，而没有支持赔偿经济损失和精神损失费的主张。在2004年“李某诉北京第二建筑工程有限责任丢失人事档案赔偿案”中，北京市西城区人民法院判决赔偿这名职工最低生活费，医疗保险费，独生子女费及误工损失费等各项损失6万元。同样在理论上也有不同的观点。一种观点认为：我国民法原理对违约可否请求非财产损害赔偿持否定态度。因此，存在合同关系的情况下，遗失人事档案只能按违约处理，依法只应赔偿财产损失而不包括非财产损失。另一种观点为认为：无论侵权损害还是违约损害都应赔偿精神损失。我国民法对侵权之诉可适用精神损害赔偿有明确的规定。
9、而对于违约之诉，同样也可能导致精神损害，根据“有损害就有赔偿”的一般法律原理，也应允许请求精神损害赔偿。丢失职工人事档案，对于职工来说不仅可能造成经济利益的损失，也可能带来巨大的精神痛苦。因此，精神损失就应置于赔偿的范围之中。 三、人事档案丢失纠纷救济的法理分析和界定。 （一）救济途径的法理分析和界定。 确定人事档案丢失纠纷的法律救济的途径的标准有两方面：（1）法律关系的性质。（2）国家的法律和最高人民法院规范性文件的规定。 1、司法救济程序 我国民事诉讼法规定人民法院受理民事案件的范围是平等主体之间因财产关系和人身关系产生争议而提出的民事诉讼。当职工与用人单位劳动关系终止后，用人单位依据行政
10、管理权占有职工人事档案的根据就丧失了，而形成了人事档案的事实保管关系，是平等主体之间发生的民事法律关系。丢失了职工人事档案，事实上就侵犯了职工享有的劳动、社会保险和福利等权利，造成经济损失。无论是违约之诉还是侵权之诉，都属于人民法院的受案范围。在存在法律责任竞合的情况下，职工可以选择对自己有利的诉讼请求来起诉，以达到保护自己合法权益的目的。 鉴于人事档案所有权的归属缺乏明确的法律依据，而通常的观点认为人事档案所有权归属于国家，这样就存在一个问题：职工就不能成为人事档案保管合同关系的一个当事人。职工就可能不是合格的违约之诉的诉讼主体即享有原告人的资格。那么，根据我国的民法原理，即使职工对其人事档
11、案不享有所有权，但由于企业丢失其人事档案表面上是物的损害，这是一种直接损失，而本质上是侵犯职工的劳动，社会保险和福利等经济权利，造成其间接的财产损失。那么，职工可以基于这些权利受到侵犯提起侵权之诉，这样的话，可能对职工较为有利。 2、前置程序劳动仲裁程序 在职工与用人单位存在劳动法律关系的情况下，职工与用人单位因人事档案丢失发生，应当属于劳动争议的范畴。劳动争议，是指劳动法律关系当事人关于劳动权利、义务的争执。如前所述，人事档案丢失表面上是“物”的侵害，而本质上侵犯劳动者的劳动权即享有获得劳动报酬、保险和福利等权利，因而属于劳动争议处理的范围。根据劳动法和企业劳动争议处理条例的规定，职工可以依
12、法向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，可以依据民事诉讼法向人民法院提起诉讼。因此，劳动仲裁程序就成为人民法院受案的前置程序，而且是必经程序。 （二）赔偿范围分析和确定 人事档案的价值不在于它的本身而在于其潜在、间接的物质利益，丢失人事档案这种“物”的损害，实质侵犯了职工劳动、社会保险及福利等方面的经济利益。因此，对丢失人事档案的损失赔偿应当遵循我国民事和人事劳动法律的原理和立法规定来分析确定。 1、遵循全部赔偿的原则 根据我国民法原理赔偿全部损失除了直接损失以外，还包括间接损失即对“可得利益”的赔偿。其应具备以下几个条件：一是利益必须是当事人已经预见或者能够预见到的利益；二是必须是
13、可以期待、必然能够得到的利益；其三，“可得利益”必须是直接因违法行为所丧失的。职工因人事档案丢失而造成丧失劳动就业的工资损失、社会保险待遇和福利等经济利益的损失都属于“可得利益”的损失。 2、关于精神损害赔偿 从目前我国实际情况出发，笔者认为不宜把精神损害纳入赔偿范围。 第一，我国民法关于违约之责的规定对精神损失赔偿持否定的态度。 第二，虽然我国民法关于侵权之责的规定允许精神损害赔偿。但根据民事立法的原理和精神，精神损害赔偿是提对人身权受到侵害的精神抚慰的物质手段。企业丢失职工的人事档案属于“物”或“财产”的损害而不属于人身权的损害。 第三，2003年最高人民法院发布的关于确定民事侵权精神损害
14、赔偿责任若干问题的解释以司法解释的形式列举了精神损害赔偿也限于人格权、身份权和具有人格象征意义的特定纪念物品的侵权。从而排除了人事档案丢失精神损害赔偿的可能性。 四、治理人事档案丢失纠纷的对策 （一）完善人事档案法律体系，明确纠纷发生的法律救济途径。 人事档案法律是档案法律体系的有机组成部分，现行的干部档案工作条例、企业职工档案管理工作规定和流动人员人事档案管理暂行规定是人事档案法的三个基本规章，也形成我国现行的“条块结合”的人事档案管理体制。职工人事档案丢失纠纷的发生和日益增多之势实质上是市场经济环境与传统人事档案管理体制碰撞的结果。由于我国档案法律体系本身就存在不全面，可操作性不强和内容滞
15、后等问题，诸如：档案执法的主体资格不明确，缺少必要的强制措施，体现在人事档案领域，对市场竞争形势下随着法律关系的变更导致的人事档案所有权问题缺乏明确的表述，人事档案资产和价值评估等问题没有法律依据。以企业法和破产法为例，在人事档案和其他档案问题上，特别是那些关、停、并、转和破产的企业，对档案移交收集问题没有明确规定，导致企业档案归属上缺少法律依据，因而企业丢失人事档案发生也就不足为怪了。而在发生纠纷之后由于人事档案法缺乏相关法律系统的协调和渗透，使得职工合法权益受到侵害却又无法得到法律的救济。现行的民事、人事和劳动立法中的民事诉讼程序、人事和劳动仲裁程序都没有明确人事档案丢失纠纷是否应该受理。公民的合法权益受到侵犯必须得到法律救济这是社会正义和法律正义所在，必须通过相关立法和司法解释予以明确。 （二）加强人事档案行政执法力度，严肃查处人事档案丢失等违法行为。 档案行政管理部门和人事劳动主管部门应当相互配合，依法处理人事档案丢失纠纷及违法行为。首先，各级人事劳动主管部门既是人事档案的具体管理者，又具有对下级机关及企事业人事档案管理的领导与指导职责，负有妥善处理人事档案丢失纠纷的法定职责。其次，档案行政管理部门具有档案行政的检查指导和执法职能，要改变重保管轻执法的习惯作风，应当依法监督指导人事劳动主管部门或依法查处人事档案丢失
