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1、耕地破坏鉴定技术规范河南省地方标准编制说明一、编制的目的和意义(一)目的耕地是我国弥足珍贵的土地资源，党中央、国务院历来高度重视耕地保护工作，在实施全面依法治国战略的大背景下，大力加强耕地保护法制化规范化建设，坚决落实最严格的耕地保护制度。十八大以来，党中央、国务院更是把耕地保护工作推向了前所未有的高度，用法律的手段遏制破坏耕地行为的发生一直是自然资源行政管理部门直接有效的武器。在对破坏耕地行为人的法律责任性质判定和责任大小确认时均需依据于耕地破坏鉴定，而科学、公正的耕地破坏鉴定意见需要统一规范的耕地破坏鉴定技术标准予以保障。耕地破坏鉴定技术保障机制的完善与否取决于耕地破坏鉴定技术标准的制订，
2、技术标准是对标准化领域需要协调统一的技术事项所制订的标准，它是根据不同时期的科学技术水平和实践经验，针对具有普遍性和重复出理的技术问题，提出的最佳解决方案。通过技术标准的实施与运用，也即标准化来促进科技研发成果转化为生产力。在现行的耕地破坏鉴定实践中，一直缺少耕地破坏鉴定技术标准，随着我国耕地保护战略地位的提升、全面依法治国战略的实施和非法占用耕地案件高频率出现的实际，亟待组织制订耕地破坏鉴定技术标准，以完善和提升耕地破坏鉴定技术保障机制。耕地破坏鉴定技术规范编制的目的：为耕地破坏鉴定的健康发展提供了技术依据，保障了耕地破坏鉴定实践的技术需求，为耕地破坏鉴定工作提供了技术标准，有力地推进了河南
3、省自然资源管理制度化和标准化工作，提高了我国制度建设与制度体系的水平。(二)意义1、强化耕地保护的战略意义作为世间万物存在的基地和繁衍生息的源泉，土地是人类一切生产的原初动力。正是在这种意义上，马克思指出，土地能为人类永续提供产品和服务，是“一切生产和存在的源泉”，是人类“不能出让的生存条件和再生产条件”。英国古典政治经济学的奠基人威廉.配第“土地是财富之母，而劳动则为财富之父和能动的要素”的观点则明确指出土地对于人类经济社会的建构意义。自从人类出现以来，耕地做为土地资源的精华，为人类的生存和发展提供了最基本的空间条件，直接或者间接的为人类存在提供所需要的生产和生活资料，成为“不同利益主体之间
4、物质利益关系”形成的基础性条件，并对不同利益主体之间的物质利益分配格局产生了基础性的影响。基于此，新古典经济学大师马歇尔明确指出“不论在早开发的国家还是在新兴的国家里，一个有眼光的政治家感到对土地立法，比对其他财富形式进行立法，对后代将负有更大的责任”。在目前人类生命存在条件下，科学技术进步还不能保证人类离开耕地产品而独立存在，因此，耕地保护仍将是当代经济研究面临的不争现实。耕地资源是农业用地中最重要的组成部分，发挥着对人类最基础的生存、发展和生态保障功能，同时作为价值载体，集中体现了人类的劳动累积和创造，是人类活动的历史性和共时性舞台。“民以食为天”，耕地作为粮食生产的基础性生产资料，对于一
5、个国家的粮食安全乃至社会稳定具有举足轻重的作用。中国作为一个人口大国和农业大国，耕地资源对于中国经济发展和社会建构具有重要的意义，早在春秋战国时期，管子就提出了“地者，万物之本源”、“理国之道，地德为首”的思想，人地关系的稳定和谐与否，即与耕地相关的物质利益形成及分配格局的和谐状态，不仅与各个历史时期人们的福祉休戚相关，同时也决定了中国能否实现中华民族伟大复兴中国梦的战略决策。因此，在党中央、国务院高度重视耕地保护工作和中华民族复兴中国梦的战略背景下，开展耕地破坏鉴定技术规范的编制，对保护耕地，遏制大肆破坏耕地的势头具有重要的战略意义。2、推进遏制破坏耕地法制化建设的意义在全面依法治国的新形势
6、下，做好打击破坏耕地的工作离不开法治，要以高质量的立法遏制破坏耕地行为的发生。党中央、国务院要求，加强耕地保护法制化规范化建设，加强耕地保护立法研究工作，推动土地利用规划、土地整治、土地督察等法制化建设, 各地要结合实际，健全耕地保护地方性法规规章。基于耕地破坏鉴定的基本实际，完善法律法规相关条款，编制耕地破坏鉴定技术标准，抑制非法侵占农用地以及打击破坏耕地的行为已成为当前自然资源管理工作的重要任务。耕地破坏鉴定技术规范的编制，加大打击破坏耕地行为力度具有重要的法制建设意义。3、推进自然资源管理制度化建设的意义从2009年至今，全国各地开展了大量的非法占用耕地造成种植条件严重毁坏的鉴定工作，鉴
7、定工作实践依据的政策文件为国土资源部办公厅关于征求非法占用耕地造成种植条件严重毁坏认定办法（征求意见稿）修改意见的函（国土资厅函2009585号），部分省、市（省辖市）根据该文件也制定出台了地方性的破坏程度认定暂行办法，如山西晋城市，河南省郑州市，四川省成都市，江西省赣州市，广西壮族自治区，辽宁沈阳、朝阳、丹东、大连，海南海口等地相继出台了耕地破坏鉴定的相关规定。这些暂行办法的出台，在一定程度上为耕地破坏鉴定提供了参考，为追究破坏耕地行为人的刑事责任提供了有力证据。但是上述政策规定中对耕地破坏概念、耕地破坏鉴定的主体、耕地破坏鉴定的前提、“占用”和“破坏”耕地面积执行理解、“非法占用耕地罪”入
8、刑标准采用指标、“非法占用耕地罪”入刑门槛偏、现行法律法规解释滞后和鉴定结论不完整等存在诸多问题，因此，修订出台新的符合目前耕地破坏实际的操作性强的政策文件和制订耕地破坏鉴定技术标准，对推进国土资源管理制度化建设意义重大。4、推进自然资源管理标准化建设的意义对耕地破坏行为人进行刑事追究，就必须对破坏的耕地做出合法独立公正专业的耕地破坏鉴定意见，连同违法卷宗一同移送司法机关。目前，国家和各省（市、区）还未制订统一的耕地破坏鉴定技术标准，致使在破坏耕地案件执法实践中由于缺乏权威的鉴定导致案件处理周期长、结案率低。专业技术标准的制订，意味着一个行业的规范与成熟，为该行业的健康发展提供了必要依据。耕地
9、破坏鉴定工作是一项法律服务工作，其工作性质决定了耕地破坏鉴定必须要合法公正独立专业，鉴定程序必须制度化规范化，鉴定意见必须客观公正，这就客观上要求耕地破坏鉴定技术标准必须尽快制订出台。因此，制订耕地破坏鉴定技术规范（河南省地方标准）对填补国内耕地破坏鉴定标准缺失的空白和推进河南省自然资源管理标准化工作具有重要的现实意义。5、满足耕地破坏鉴定工作实践需要的意义从2009年至今，我国开展了规范对非法占用耕地造成耕地种植条件严重毁坏的认定工作。耕地破坏鉴定做为一项司法鉴定工作，涉及各方权益，责任重大，对于其中存在的问题，做为该项工作的具体承担者和亲历者，我们深有体会，如何全面系统地破解耕地破坏鉴定工
10、作中的瓶颈问题，一直是我们深入思考与探索的研究课题。完善的法律法规、操作性强的政策文件和统一规范的耕地破坏鉴定技术标准可为从事耕地破坏鉴定的一线工作者提供强有力的法律依据和技术支撑。因此，耕地破坏鉴定技术规范的制订对满足耕地破坏鉴定工作实践的具有重要的现实意义。二、任务来源及编制原则和依据(一)任务来源2019年7月，河南省国土资源科学研究院在“河南省地方标准制修订管理信息系统”中提出了制订耕地破坏鉴定技术规范立项建议，填写了河南省地方标准项目建议书，并提交了规定的材料。河南省自然资源厅专业标准化技术委员会在“河南省地方标准制修订管理信息系统”中，查询了本部门归口管理标准的申报情况，根据法定职
11、责的实际需求，对耕地破坏鉴定技术规范立项建议的必要性、可行性进行了研究，同意耕地破坏鉴定技术规范河南省地方标准制订立项，以河南省地方标准制修订项目申报汇总表形式，反馈河南省市场监督管理局。河南省市场监督管理局根据需要组织了对申报项目的论证评估，该标准通过了专家委员会的立项评估。2019年12月23日，河南省市场监督管理局关于下达2019年河南省地方标准制修订计划的通知（豫市监2019309号），耕地破坏鉴定技术规范列入2019年河南省地方标准制修订计划，立项编号20193110186，起草单位为河南省国土资源科学研究院，主管部门为河南省自然资源厅。(二)编制原则标准制定遵循“统一性、协调性、适
12、用性、一致性、规范性”的原则，按照GB/T 1.1-2009标准化工作导则第1部分:标准的结构和编写的要求和规定制定。本规范编制严格遵守中华人民共和国刑法、中华人民共和国土地管理法、基本农田保护条例以及耕地保护、土地执法监察等相关法律法规及政策规定，紧密结合我省耕地保护、土地执法监察与耕地破坏鉴定工作实际，确保规范符合我省省情，具有适用性。本规范严格按照GB/T 1.1-2009标准化工作导则第1部分:标准的结构和编写，采用的术语、量、单位及其符号等全部符合现行基础标准的有关条款要求，专业术语等全部遵守现行基础标准相关条款的要求。本规范为从事耕地保护、土地执法监察、司法机关的有关人员、耕地破坏
13、鉴定机构和鉴定人，以及从事耕地破坏鉴定研究的科研人员和大专院校有关专业师生提供技术支撑与技术标准。因此，规范特别强调针对性和实用性，面向基层，通俗易懂，有关部门和有关人员等都能准确把握规范的要求，在对规范条款的理解上不存在多解性，不产生歧义，可操作性强。本规范适用于非法占用耕地或人类的不当形为造成耕地挖损（在耕地上挖砂、取土、采石、采矿等）、压占（在耕地上建设建筑物、构筑物造成地表硬化或堆放固体废弃物或其他物料等）、塌陷（在地下从事生产建设活动造成耕地地表塌陷等）和污染（对耕地被污染等情况进行鉴定的，由具有相应资质的机构进行检测）等类型的耕地破坏鉴定工作。(三)编制依据编制主要依据：国土资源部
14、、最高人民检察院、公安部、最高人民法院河南省国土资源厅关于耕地破坏鉴定的有关文件，土地、耕地质量、环境质量、测绘和土地复垦相关的规程标准等。按照GB/T 1.12009标准化工作导则第1部分：标准的结构和编写，部分作为规范性引用文件，部分作为参考文献。编制依据如下：1.最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释（法释200014号）；2.关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见（国土资发2008203号）；3.国土资源部办公厅关于征求非法占用耕地造成种植条件严重毁坏认定办法（征求意见稿）修改意见的函（国土资厅函2009585号）；4.土地类：GB/T
15、19231-2003 土地基本术语，GB/T21010-2017土地利用现状分类；5.耕地质量类：GB/T 33469-2016 耕地质量等级，GB/T28407-2012 农用地质量分等规程，NY/T 1120-2006耕地质量验收技术规范，NY/T 1634-2008 耕地地力调查与质量评价技术规程；6.环境质量类：GB 15618-2018 土壤环境质量标准 农用地土壤污染风险管控标准（试行），GB 3838-2002 地表水环境质量标准；7.测绘类：TD/T1008-2007 土地勘测定界规程，TD/T1014-2007第二次全国土地调查技术规程；8.土地复垦类：TD/T1011101
16、32000 土地开发整理标准，TD/T1012-2000 土地开发整理项目规划设计规程，TD/T 1048-2016 耕作层土壤剥离利用技术规范，TD/T 1049-2016 矿山土地复垦基础信息调查规程，TD/T 1031.（1-7）-2011土地复垦方案编制规程，TD/T 1036-2013 土地复垦质量控制标准，UDC-TD土地复垦技术标准；三、编制过程耕地破坏鉴定技术规范（河南省地方标准）是2018年河南省财政土地类科研项目耕地破坏司法鉴定技术研究（2018年省财政土地类科研项目任务通知(河南省国土资源厅关于下达2018年省财政土地类科研项目任务的通知（豫国土资发2018125号）)）的研究任务之一，于2018年8月启动，河南省国土资源科学研究院作为
