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1、2015届行政管理专业毕业生论文(设计) 课题名称：“上有政策下有对策”之动因与对策分析学生姓名：王亚楠 指导教师：徐玉生 江南大学网络教育学院 2015年 8 月摘 要 “上有政策，下有对策”是我国政策执行中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，其主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加等。因此，针对此种不良现象的存在，我们必须提出相应的治理对策，在加强我国政策执行力度的同时，逐步完善行政决策机制。本文通过对“上有政策、下有对策”这
2、一现象的表现、动因以及对策进行研究分析，认为“上有对策、下有政策”这种现象是要不得的，我们每个人应该行使自身参与公共事务管理的权利，使我们的政策得到更加有效的贯彻和落实、让我们的人民群众能更加切身的感受到党和政府对自己的关心、得到实惠，彻底走出“上有政策，下有对策”的怪圈。关键词：政策 动因 对策 决策目录一、“上有政策，下有对策”现象的含义及表现3二、“上有政策，下有对策”现象的动因分析5三、“上有政策，下有对策”现象的对策分析7四、总结8一、“上有政策，下有对策”现象的含义及表现（一）“上有政策，下有对策”现象的含义及背景 “上有政策、下有对策”是当前存在于各级党委或政府工作中一种极其不良
3、的现象，他们口头上喊的是政策执行原则将与灵活性相结合、理论联系实际的口号，实际上是自立一套，谋取私利。或者象征性、“走过场”式的执行。又或者改其实质、曲解其义的执行。又或者表面一致、阳奉阴违的执行。“上有政策，下有对策”是当前（有近几十年的历史）普遍存在于中国各级党委和政府工作中的一种极其不良的现象。该现象在中国常体现为下级违反上级的极多政策、法规乃至法律；有令不行、有禁不止，在贯彻执行政策部署上大打折扣。而临领导视察等检查，早有通知下来，下级便会充分准备、造假，瞒天过海，不了了之。而即便走漏了风声，下级可以通过谄媚上级的方式瞒下去。最后必然有更高的上级不知情，几十年了这种现象都“顺理成章”地
4、存在了下去。而如今“上有政策，下有对策”现象已经蔓延至企业的各个阶层环节当中。 “上有政策，下有对策”是当前中国普遍存在于各级党委和政府工作中的一种极其不良的现象，该现象泛滥的同时导致中国蔓延“高要求”（因为该现象有吞噬改革的恶果，所以改革将无法落实，也无法以实效为鉴，较大的改革无法建立出完整的体系，放在这样的现状中一些改革提出的新要求就会显得过高；改革中不合理的内容也无法以实效为鉴、予以改正，带来持久的负面影响）、造假风、虚伪风、阿谀奉承风、举报懈怠风（由于“上有政策，下有对策”普遍存在，导致对于个体机构违规行为的举报成效甚小；中国投诉举报工作存在很大问题，又通常取得不了任何成效；又出于人们
5、对所在机构的谄谀）。该现象在中国以外偶尔有之，不成严重的社会问题，在网络上很少能其他国家的关于该社会问题的报道：比如打开有道的英汉互译翻译这个词，例句只有一句反映其他国家的社会问题。社会舆论趋向认为“上有政策，下有对策”是中国的严重社会问题，例如：“上有政策，下有对策不断是中国政策执行的一大顽疾。” （二）“上有政策，下有对策”现象的表现“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。我在国家单位工作20年，对这一现象深有感触，并做了一份调查，目前，“上有政策、下有对策”现象在现实中情况各异，
6、其主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加等。1、“添工加料”附加条件执行。 地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”，本应细化国家相关政策和法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。但一些地方政府出台的“红头文件”却是与中央政策相违背的“土政策”，掺杂着一己之私。2、改其实质、曲解其义的执行。 一些地方政府在执行上级政策时，着眼于为我所用，对政策精神和内容故意曲解，选择政策中对本地方、本部门甚至执行者本人有利的部分来执行，断章取义，各取所需。比如，一些地方政府在执行煤矿生产政策时，注重对煤矿开采带来的经济效益，注重煤矿经济带来的政绩，注重煤矿经济对当地
7、财政的贡献，对这部分政策的执行很到位。但同时，煤矿生产政策中要求地方政府合理利用矿产资源，防止滥采滥挖，保护环境，注重对人员的安全培训等方面由于经济效益不明显，就得不到执行者的重视，一些地方甚至不管不问，致使资源枯竭，矿难不止。只追求自己的政绩、利益，而不承担应承担的责任。这种现象产生的原因，往往是由于政策对执行者来说只是部分有利，因此执行者就仅仅实施这部分对自身有利的政策，这样做的结果就是导致政策无法得到真正全面地贯彻落实，甚至会收到与政策初衷完全相悖的后果。如上级出台政策要求清理整顿各级领导干部参与矿产入股，某县只把上级的文件转发一下，要求有的就按要求上报，退出股份，而根本就不采取过硬措施
8、加以贯彻落实；直到发生重大安全事故后，在群众的举报下，才牵涉出入股的许多领导干部。3、表面一致、阳奉阴违的执行。一些地方表面上出台了贯彻上级政策的措施，实际上却实施相违背的方案，使上级政策落空。比如，为控制房价过快上涨，这几年来国家多次推出各种举措，但面对频频亮起的红灯，一些地方政府不是想着如何降温，而是采用多种手法，对宏观调控政策“拆招卸力”，企图蒙混过关。以至于到最后，宏观调控的落实在一些地方成了会议对会议、政策对政策、文件对文件的过程，政策根本得不到良好的执行。当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定另一套执行方案，从表而上看方案的内容与上级政策毫无二致，但实际上，表面
9、执行，实则谋利。指下级部门表面上是在贯彻执行上级的政令，实际上却是借机谋取本部门、本单位及个人的利益。象少数基层公安部门借以查处赌博为名，将一些参与娱乐性的玩牌、打麻将活动的人员抓起来，作为治安案件办理，然后进行上限罚款；还有极个别的公安干警找各种理由和借口威胁当事人，对当事人处罚巨额罚款。罚款按规定要开正规的罚没收据（财政部门印制），但有的干警却以罚没收据没带来，开个白条了事，有的连白条都不开，说过后再补开，最终是根本就不开。所收的现金流入个人口袋或者单位的“小金库”。这种名义上是执行政策规定，实则是谋私利的行为，严重损害了广大干部群众的利益，在人民群众中造成极其恶劣的社会影响。又如少数烟草
10、专卖部门打着烟草专卖的旗号，打击烟贩烟霸，实际上却把老百姓的烤烟进行没收，并处以高额罚款，参与人员从中私分没收所得款项和罚款。这种行为在县、乡、村三级部门表现得十分突出和普遍。4、象征性“走过场”式的执行。一些地方在执行上级政策过程中，“不求神似、只求形似”。比如，国家安全生产法要求所有的煤矿都必须证照齐全，要求各地监管部门严格证照的审批，加大检查力度，杜绝无照开采。可是许多发生矿难的煤矿事后查明都属于证照不全、无照经营或者一证多井，或者是本应关闭的矿井却以资源整合的名义保留，煤矿企业甚至以矿井整合代替资源整合。这说明当地政府各监管部门没有很好履行检查监督职责，甚至和矿主一起弄虚作假，共同应付
11、上级的检查。无数血淋淋的教训表明，对执行上级安全生产监管政策当面一套、背后一套，令不行、禁不止，是导致矿难频发的罪魁祸首。我国的政策制定与执行均属于直线网络系统，这个系统必须按照一定规则才能正常运转。因此，下级必须严格执行上级所作的决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性。如果有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映。地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”，本应细化国家相关政策和法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。例如，教育部门反复下发文件，不允许学校办各种形式的重点班，许多学校就根
12、据这一政策规定，不办重点班，在向上级上报贯彻落实文件情况时说已经取消了所有的重点班，但实际上只是把重点班改成了实验班，所有课程的安排设置和教师配备与原来的重点班是一模一样的，只不过改了个名称而已。又如，政策规定单位党政主要领导报销的手机费不能超过300 元，到年底检查时，向上级上报的是单位党政主要领导报销的手机费都没超过300 元。而实际执行的一套却是超过300 元的都用接待费报销了。5、欺上瞒下，蒙哄过关 这种表现形式就是指有的单位、部门或者个人，明知自己的所作所为是上级政策不允许的，但却要采取欺上瞒下，蒙哄过关的方式达到自己的目的。这是一种明知不能为却故意要为之的行为。象基层少数党政干部为
13、了应付上级部门对计划生育的检查，提前将有超生行为的妇女、孩子送走，将不合规定的外来人口藏起来，使上级在检查中发现不了问题，从而顺利过关，得到上级的充分肯定和好评；更有甚者还被评上先进，受到上级的表彰奖励。这种现象在基层特别是村委会和村社十分普遍。既欺骗了上级组织，又隐瞒了群众，最终达到少数人私分救灾款的目的。二、“上有政策，下有对策”现象的动因分析1、“上有政策，下有对策”现象的根本因素 利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素。公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。政策执行活动就是对利益的重新配臵。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能
14、勿避”，可以看出，趋利避害是人之共性；在社会生活中，人们之所以从事政治经济活动，其根本的动因在于人们实现自己利益的要求；不同的社会阶级、集团、政党、个人从事政治经济参与活动，同样是为了通过影响政策，进而实现自己的利益，因此，利益是政治经济生活的主旋律，这就必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策、下有对策就是执行主体或者政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中，一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原政策的支解曲解。就地方政府来说，在有些地方，煤矿经济是当地主要的经济支柱，财政的主要来源，关闭不合格的煤矿就是减少了财政收入，减少了官员的政绩，地方政府
15、上有政策、下有对策其官员出于地方利益的需要对中央要求清理小煤矿，关闭不合格的矿井的政策软拖硬抗，拒不执行，为查封的煤矿说情，打招呼；就政策目标指向群体即矿主来看，煤矿开采的巨额利润是其逃避政策的规制，大搞上有政策、下有对策的原始动力。2、权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因。 政策执行效果在很大程度上取决于政策执行人员对自身的角色定位。执行人员一方面扮演着政府机关代理人的角色，充当公共角色；同时又作为普通社会的一员，充当私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行政策，然而，应然判断终究不等于实然判断，理想的行为规范和行政实践之间毕竟存在一定差距，由于“经济人”理性的存在，政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式，由于制度的不完善，这种角色错位极有可能导致权力寻租。权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动，是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租”腐蚀的就是政策执行主体，通过政策执行主体角色异化改变公共政策的本意，使政策执行走样，甚至落空。在煤矿生产管理领域的“权力寻租”具体表现“官煤勾结”：官员或者利用公权力为不合格的，内
