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1、俄罗斯新一轮养老保障制度改革解析高际香【内容提要】19901997年,在苏联国家保险型养老保障制度基础上,俄罗斯建立了现收现付制1的养老保险制度。2002年,又对现收现付的养老保险制度进行了根本性变革,建立了“三支柱”2型养老保险制度。该制度采用包含现收现付制和积累制二者特点的混合型财务模式,养老保险的缴费形式以统一社会税3形式缴纳。2010年1月1日,以取消统一社会税、实行强制养老保险缴费为标志,俄罗斯新一轮养老保障制度改革又正式启动。本文拟对此次改革的深层次原因、改革目标、改革内容以及改革在制度设定上存在的问题进行分析。【关键词】俄罗斯养老保障养老金【作者简介】高际香,1971年生,中国社
2、会科学院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员。(北京100007)一改革的深层次原因(一)俄罗斯养老保障水平与世界标准存在较大差异经过历次改革,俄罗斯在养老保障方面仍与世界标准存在较大差距。从养老金水平上来看,截至2009年7月,俄罗斯养老金水平仅为世界标准的1/21/3,只有60%退休人员的养老金高于最低生活保障线。从养老保障总支出占GDP的比例来看,俄罗斯与世界标准也相去甚远。现在俄罗斯的养老保障总支出占GDP比例为5.8%,在提高养老金后,2012年也仅能达到7.4%。而目前西欧国家在养老保障上的支出平均占GDP的12%,美国人口结构中退休人员所占比例比俄罗斯要少得多,但是其养老保障支出也占到G
3、DP的8%。对俄罗斯而言,要使养老保障达到可以接受的水平,则其养老保障支出必须占GDP的8.4%。(二)人口老龄化压力未来10年,俄罗斯养老保障体系面临的挑战主要来自于人口状况。人口持续老龄化趋势使养老保障体系的负担越来越重。向养老金体系供款的有劳动能力的人口持续减少,而退休人员不断增加。到2020年,老年抚养比4将从2010年的36增加到45,而且这种情况还会不断恶化,到2050年,老年抚养比将达到69。(三)养老保障体系赤字运行,财政补贴难以维系由人口老龄化趋势引发的俄罗斯养老保障体系赤字问题十分严重。如果不对统一社会税进行改革,按2020年前俄联邦经济社会发展长期战略构想5提出的保守方案
4、发展,而养老金给付水平又要保持在养老金替代率6约为30%的水平,则俄罗斯养老保障体系的赤字到2020年将增加到占GDP的6.2%7。如此一来,在未来10年中,将不得不依赖联邦预算来支撑养老保障体系的支出。俄罗斯也在考虑动用国民财富基金和储备基金来弥补养老保障体系的赤字,但是截至2009年12月1日,两笔基金的总额仅为5.11万亿卢布(约合1 679.6亿美元)8,一旦石油市场行情发生急遽变化或者俄罗斯经济不能快速走出危机,两笔资金会很快耗尽。到时候养老保障体系赤字问题又会凸显。可见,为使养老保障体系收支平衡,必须进行改革,想法开源节流。(四)非国家养老基金运行状况堪忧作为对养老保障体系的补充,
5、根据1998年5月7日出台的非国家养老基金法,俄罗斯大力发展非国家养老基金。法律规定,公民可以和非国家养老基金签订非国家养老保障合同。此外,被保险人每年有一次自由选择权,可以把交由国家基金管理公司对外经济银行进行投资的养老储蓄金转到非国有养老基金或者私人管理公司管理。该法律出台的目的是为了提高未来公民退休金水平。在金融危机之前,与投资政策相对保守的国家养老基金相比,非国家养老基金能够使其管理的养老储蓄金获得较高的收益率。尽管如此,其客户数量还是无法和国家养老基金相比。截至2008年年底,向所有非国家养老基金缴费的人数仅相当于向国家养老基金缴费人数的5%。金融危机发生后,因非国家养老基金管理的养
6、老储蓄金的收益率大幅下降,客户流失比较严重,造成非国家养老基金的数量不断减少。截止2009年10月1日,联邦金融市场署在册的非国家基金仅余169家,比年初时减少了46家。此外,非国家养老基金的实力也不均衡。“天然气基金”掌握了非国家养老金市场的几乎一半份额。因此,为非国家养老基金在养老金服务市场中创造公平的竞争环境,提高其养老金投资收益率,也是进一步推动养老保障体系改革的重要原因之一。二改革目标2008年修订后的2020年前俄罗斯联邦长期经济社会发展构想确定了此次俄罗斯养老保障制度的改革目标:2009年使平均养老金达到最低生活保障线水平,2010年为最低生活保障线的147倍,2011年达到2倍
7、,2016年为2.6倍,2020年达到3倍;2030年,使工龄不低于30年的退休人员的养老金替代率达到40%9,并最终使俄罗斯的养老保障水平达到欧洲标准。2008年11月5日,总统梅德韦杰夫在致联邦会议的国情咨文中,又一次明确了发展俄罗斯养老保障体系的目标:一是增加未来退休人员的退休金,二是增加现有退休人员的退休金,三是刺激在职人员的养老金缴费积极性。三改革内容2009年4月,俄罗斯政府批准了卫生与社会发展部提交的完善养老保障体系的改革方案,并决定从2010年1月1日开始实施。此次养老金改革的实质是向保险原则过渡,即公民所享受的养老金权利和养老金额度直接取决于每个人向国 家养老基金的保险缴费。
8、因为在启动此次改革之前,有些作为该轮改革铺垫的关于完善养老保障制度的法律法规已陆续出台并生效,所以我们把对这些政策法规的解读也归纳到此次改革的内容中。(一)力争弥补历史遗留的养老金欠账苏联解体后,大量已经退休和临近退休的职工在旧养老金制度模式下积累的养老金权利转为养老金负债。实际上俄罗斯在19921994年大规模私有过程化中曾以“代金券”的形式向职工分配国有资产,希望通过向个人分配国有资产来补偿已经退休人员的养老金。从理论上讲,退休人员已经得到了物化在国有资产中的养老金积累,就应该自行负责其个人账户部分,不应要求国家来承担历史欠账责任。但由于私有化过程中的权钱交易和暗箱操作,真正分配到职工手中
9、的“代金券”并不多,同时大多数公民将分得的“代金券”以低廉的价格转让出去。因此,俄政府的做法非但没能解决已退休者的养老金隐性债务问题,还丧失了解决这一问题可供利用的国有资源。在历次的养老保障制度改革过程中,这笔历史隐性债务如何合理弥补是摆在俄罗斯政府面前的一道难题。此次改革提出“返还苏联时期参加工作、现在已退休人员的养老金欠账”,对2002年前的退休 人员,其养老金增加10%,对于1991年之前的工龄,每年工龄折合1%的养老金增加额。这当然不能完全弥补退休人员的损失,因为1991年之前,平均养老金是最低生活保障水平的2.5倍,养老金替代率为55%,而截止2009年7月,这两个数字分别仅为1.2
10、5倍和23%10。但俄政府在此方面做的努力有目共睹,单就提高苏联时期参加工作人员的养老金,2010年联邦预算就要支出4 845亿卢布11。好在从2012年开始,苏联时期参加工作的退休人员数量将逐渐减少,这部分支出在GDP中所占的比重也将下降。(二)继续增加养老金2010年4月1日开始,劳动退休金增加 63%,国家保障型养老金在4月1日和7月1日分别增加12%和3.5%12,到2010年年底,平均劳动退休金达7 902卢布13。仅2010年,俄罗斯在养老保障方面的预算投入就高达4.3万亿卢布,约占GDP的10%,而同期国防预算仅占GDP的3%14。在提高养老金后,苏联时期参加工作人员的养老金平均
11、增加1 100卢布,年龄超过70岁人员的养老金平均增长1 6001 700卢布,可以完全消除退休人员贫困问题15。2010年提高养老金使3 650万退休人员获益,总收入增加4 990亿卢布。此外,对于收入低于最低生活保障线的人,每个联邦主体都发放养老补助金,地区类似支出的 75%由联邦预算补贴。该计划能惠及远东、西伯利亚和北方地区的570万人。预计到2012年年底,平均劳动退休金达9 525卢布,平均退休养老金提高到10 145卢布,平均社会养老金为6 240卢布,三类养老金平均值在20102012年间的增加额分别为3 245、3 528和1 964卢布16。(三)简化养老保险金重新核算程序,
12、鼓励退休人员继续工作为鼓励退休人员继续工作,2008年10月3日,国家杜马一读通过第98 474-5法律草案,规定实行养老保险金自动重新核算制度。根据现行的劳动退休金法(第173号联邦法),对于建立养老保险金满12个月的人员,欲进行养老保险金 额度重新核算,必须提交本人申请。这在实践中意味着每个在职工作的退休人员,每年必须亲自携书面申请到国家养老基金去办理养老保险金重新核算。这不仅给在职工作的退休人员造成了麻烦,而且增加了养老基金的行政性支出。98 474-5法律草案则规定,从每年的7月1日开始,将根据进入养老基金的保险缴费信息,自动重新核算养老保险金的额度。也即该法律草案通过后,退休后仍在职
13、工作的人员没有必要提交申请,要求养老保险基金重新核算养老保险金额度,养老基金将会自动核算。当然,根据公民的意愿,仍旧保留申请要求重新核算养老保险金额度的制度:如果公民不是从7月1日开始要求重新核算养老保险金额度,则应当向养老基金提交要求重新核算养老保险金额度的申请17。(四)强制养老保险缴费替代统一社会税,并大幅提高强制保险缴费率这是此次改革的中心问题,目的是使养老金收入由依靠税收收入向依靠保险收入转变。强制养老保险缴费实行统一缴费标准,不分行业,基本养老金纳入强制保险体系,由保险缴费资金账户支付(之前基本养老金赤字由联邦预算补足),养老金总额随俄联邦养老基金收入增加成比例增加,但是每个养老人
14、员的养老金收入增长率不能高于月均工资收入的增长率。2008年10月1日,在专门审议2020年前俄罗斯长期经济社会发展构想和2012年前俄联邦政府主要行动方向的联邦政府会议上,俄罗斯经政府总理普京宣布了此次养老保障制度的改革方案:“取消统一社会税,改为强制养老保险缴费。2010年对于年工资收入低于41.5万卢布的职工,缴费率为工资总额的26%,加上医疗保险和社会保险缴费,总缴费率不超过工资总额的34%。具体分配方案是:26%纳入强制养老保险;5.1%入强制医疗保险;2.9%入社会保险基金。年工资收入超过41.5万卢布的人员不缴纳强制养老保险费”18。(具体缴费方案见表1)。(五)推行国家协同缴费
15、制度,鼓励公民参加养老储蓄金补充缴费2008年10月1日,养老储蓄金补充保险缴费和国家支持设立养老储蓄金法(第56号联邦法,2008年4月30日)生效。根据该法,职工可以把自己的一部分工资自愿存入养老储蓄金账户,作为鼓励,国家也会把相同金额存入其个人的养老储蓄金账户,目的是增加未来退休人员的养老储蓄金。该法的第11款和第15款对自愿存入的金额和获得国家补贴的手续进行了严格的规定。一是参加人员每年自愿存入养老储蓄金账户的金额不得少于2 000卢布。二是规定国家给予的补贴每年不超过12 000卢布。三是对期限也有硬性规定。职工必须从2008年10月1日到2013年10月1日加入自愿养老储蓄金补充缴
16、费体系,国家按其缴费额度在10年期限内提供相同金额的协同缴费。10年期限从职工加入自愿养老储蓄金补充缴费体系的下一年开始起算。四是规定了申请制度。职工需要向雇主提交申请,表达参加自愿养老储蓄金补充缴费体系的愿望,同时写明意欲缴纳的金额(金额不得超过法律规定的数额)。(六)拓宽养老储蓄金投资渠道根据俄政府总理批准的改善金融部门和个别经济领域状况的行动计划和2009年7月俄罗斯总统签署的非国家养老基金法和俄罗斯联邦养老储蓄金投资法修正案,管理国家养老基金中养老储蓄金的对外经济银行可以扩大养老储蓄金的投资渠道,这对于没有权利选择非国家养老基金和养老储蓄金管理公司的公民,无疑是件好事。因为截至2009年7月1日,
