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1、政府投资功能定位与法律范围界定摘要：政府投资作为国家调节经济的最直接方式被各国政府广泛采用，中央政府作为一国最高行政机关，肩负协调、稳定国家整体经济形势的职责。政府的一切权力来源于法律的授权，中央政府投资作为国家经济调节权的实现方式，也要接受法律的约束。在社会主义市场经济奈件下，政府投资范围应限于市场失灵范围内主要从世界各国政府投资实践比较角度进行了分析，同时，也分析我国政府投资的历史、现状和存在的问题并探讨了我国政府投资范围领域进行再界定的原则。关键词：政府投资，国家调节，范围界定一政府投资功能定位政府以市场主体身份直接参与经济活动，其正当性无论在国内还是国外，学术界亦或是实践界，已得到普遍
2、认同。“政府投资作为社会总投资的一部分，通常与“民间投资(亦称“私人投资)相对应，那为什么会出现这个情况呢？这就是政府投资的动因问题。没有投资动因，也就没有投资主体的投资行为。根据漆老师的三三理论，笔者认为其是为了弥补市场机制失灵造成的市场供给空白，保障正常的经济社会秩序。所谓市场失灵，意指“维持合乎需要的活动或停止不合需要的活动，其价格一一市场制度偏离理想化状态，致使市场对资源的配置出现低效率”。 美国经济学家科勒将市场失灵问题概括为三类，即无效率、不公平和经济周期。为克服和纠正“市场失灵”就必须借助另一种力量政府。由政府出钱出资去做市场不能做或能做但做不好的事情，即通过政府投资来弥补市场机
3、制的缺陷。政府投资功能定位于仅仅作为政策调控工具，意指政府投资仅仅是作为实现政府经济职能的手段，是政府进行宏观调控和微观介入的政策工具。当市场机制自发作用导致投资总量的失衡出现“市场缺陷”时，需要政府在总量上进行投资干预，即进行投资宏观调控；当市场机制在某些领域不起作用产生“市场失灵”时，需要政府在这些领域以投资方式进行微观介入。换句话说，政府投资完全作为一种工具，当投资总量失衡时，政府将政府投资作为调控方式之一进行干预，失衡多少政府就投资多少，从而弥补投资缺口，维持投资总量平衡；当政府为实现宏观经济目标制定的产业政策，区域投资政策失衡时，政府就以投资方式微观介入，同时，政府投资起到示范作用，
4、诱导民间资本进入失衡产业和区域，共同来达到优化经济结构目标；在市场机制失衡范围，如公共产品，外部效应等领域，政府微观介入，承担起投资责任和义务，为经济稳定、协调、健康运转创造共同条件。政府投资定位于仅仅作为政策调控工具，即宏观调控和微观介入。这种功能定位构成了政府合理投资边界确立的基础，确定政府投资范围实际上就是确立政府投资作为政策调控工具发挥作用的范围。什么时期什么条件下在什么领域需要政府投资发挥调控作用，政府就应该在该时期该条件下的该领域进行投资实施政策调控，以此采促进、稳定和优化经济发展。据此，在市场经济条件下，政府投资范围应限于市场失灵和市场失效范围内下面从各国政府投资的实践情况和来分
5、析探讨我国的政府投资范围界定问题。二、主要市场经济国家政府投资领域比较在政府投资的范围和领域问题上，各个国家的具体实践体现了一定程度的共性，大多数发达市场经济国家的政府投资主要是针对纯公共产品和部分准公共产品进行的，但在投资的具体领域和形成方式上仍存在着一些差异。（一）美国政府投资美国是市场经济高度发达的联邦制国家，政府基本上不实行宏观经济计划。从产品在消费上的非排他性与非竞争性出发，政府投资主要投向国防、教育、医疗卫生、基础设施与农业等，但更多的集中于国防与行政管理、公路建设及初等教育等典型的公共产品上，对公共产品特征不太明显的铁路、通讯、电力、供水等基础设施投资不多。在国防支出的比例小幅稳
6、步下降的同时，美国政府对社会基础设施及科教卫生等领域的投资日益重视。如二战以来，美国教育经费开支在GDP中的比重，一直居世界最高国家之列，进入90年代之后，克林顿政府提出在4年增加投资2195亿美元其中一半用于教育培训与儿童福利事业，另一半用于城市基础设施、高速公路、供水等方面。(二)英国的政府投资在战后很长一段时间内，英国历届政府都奉行凯恩斯主义，以政府投资为主体的公共支出里大幅增长趋势，政府投资在GDP中的比重在50年代下半期到60年代曾高达40以上，此后虽有下降，但幅度不大。与美国相比较，英国政府更多地对准公共产品和一些对国民经济发展具有重要地位的部门进行了投资，如燃料、运输、公用事业、
7、宇航、核电能等，并形成了相当比重的国有企业。许多经济学家将生产率下降，竞争力不足的“英国病”部分地归咎于此。80年代保守党执政以来，英国政府在许多领域进行了私有化政策，缩小了政府的投资范围。从90年代英国经济发展的态势来看，改革的成果是较为显著的。(三)法国的政府投资法国是西欧主要资本主义国家中唯一实行较大范围计划体制的市场经济国家，政府计划在法国国民经济发展中具有十分重要的指导作用，政府投资政策的实施就贯穿于这些经济计划之中。法国政府，尤其是中央政府的投资领域十分广泛，除了国防与外交项目建设、科学、教育、医疗卫生等方面的投资外，政府还直接设立国有企业的方式对铁路、公路、航运、宇航等部门进行了
8、大量的投资。此外，法国政府对农业的投资较为重视，60年代制定并开始实施农业指导法，政府提供资金整治领土及农林基础设施，同时重视农村教育与农业科技推广。(四)德国的政府投资德国的政府投资是政府调节经济、促进社会经济发展的重要手段。战后以来，联邦财政预算支出总额中始终保持有20用于基本建设投资。主要投向私人资本不投资或投资不足而经济发展又不可缺少的部门，如修筑高速公路干线、桥梁、港湾，发展造船、电力、煤气、供水行业。以及教育、科研、卫生和环保等社会基础设施项目，两德统一后，为解决东部地区就业、基础设施和住房等方面的问题，联邦政府的投资范围进一步拓宽，投资额度剧增。此外，德国政府对教育和科技投资也十
9、分重视。三、我国政府投资范围和领域问题分析我国在传统的计划经济体制下，政府是主要的甚至是唯一的投资主体，政府投资包览一切，且投资比重极高，涵盖了国民经济的各个领域。随着经济体制改革的深入，我国政府投资在整个财政支出中的比重迅速下降，但其投资范围并没有相应缩减到位。政府投资领域仍然存在着较多问题，主要表现在以下几个方面：(一)政府预算内投资范围宽泛从1978年到1997年，政府预算内投资占全社会固定资产投资的比重已下降到一个较低的水平，但政府预算内投资的范围仍很宽。90年代以来，政府以预算内资金直接投入的领域仍涉及到几乎所有行业，投到了本应由民间投资的一些行业，如商业、餐饮、房地产以及制造业等，
10、必然影响到政府在有限的资金下对教育等公益性和基础性领域的投入，从而会影响政府投资政策调控职能的发挥。(二)政府投资规模大，效率低实际上，政府预算内投资在接个社会投资中的比重大大降低并不意味着全部政府投资在整个社会投资中的比重同比例降低，因为进入转轨时期以后，政府投资的方式也多样化了。政府不仅有预算内投资，还有预算外投资；有中央政府投资，还有地方政府投资；有由政府直接以财政支出的方式实现的投资，更有政府以计划分配银行借贷资金的方式通过国有企业来实现的投资，且以这种方式实现的政府投资在整个政府投资中所占的比重越来越大。据统计，我国全部商业银行贷款的80以上流向了国有企业，这表明包括国有企业投资在内
11、的政府投资规模仍然巨大，在整个社会投资中的比重仍然相当高，但政府投资的效率却相当低。(三)政府投资功能定位失当我国基本上一直将政府投资定位于是与民间投资作为同一个层面上的投资主体，同时更为失当的是将政府投资形成的国有企业定位于是国民经济发展中在市场上起主导作用的企业。对前者在前面已经作过分析并予以否定，下面主要来说明应该不应该讲国有经济的主导作用，或者说从什么角度来讲国有经济的主导作用。一种观点认为，国有经济的主导作用是由社会主义市场经济的性质决定的，它的主导作用就是引导整个国民经济不脱离社会主义方向，这是社会主义市场经济与资本主义市场经济重要区别之一。另一种观点则认为，国有经济的主导作用是计
12、划经济体制下一种传统的提法，在计划者看来，国有经济的公有化程度最高，它是全民范围的公有，因而有利于全民范围实施计划管理，强调国有经济为主导就是力求最大限度地把资源配置纳入高度集中统一的计划体制，但现在我们正从计划经济转向市场经济，而根据市场经济内在的规律，能够在市场竞争中起主导作用的必然是那些技术与管理先进、市场份额大、规模效益好的现代大型企业，而不管它们属于哪种所有制。所以，国有企业不是因为姓“国”就能起主导作用，它们中只有符合上述条件的企业才能起主导作用。笔者认为，后面这种观点推出了一个新的视角。当然，在社会主义市场经济中，国家作为宏观经济的调节者，有必要通过政府投资形成的国有资本来掌握关
13、系国民经济命脉的重要行业与关键领域，以保证国家对整个经济的控制力，从而实施其主导作用。但是，我们要知道，这种主导作用其实是政府的政策行为所赋予。而不是企业自身的经济行为所产生，因此这种主导作用与市场经济内在的主导作用是不同的。更为重要的是，在社会主义市场经济条件下，国家政府应该更多的是一个服务机构，如果国家政府不“控制”，经济能很好地协调运作，难道不也是很好的经济体制吗?鉴于笔者认为，政府投资应定位于政策调控工具，为整个经济发展营造一个良好的共同的外部条件。四、市场经济条件下我国政府投资范围和领域的再界定的原则1市场有效性原则要科学地界定我国政府投资范围和领域，必须回到政府投资的政策调控工具职
14、能上来，政府投资必须服务和服从于政策调控，解决市场失灵和缺陷问题，优化经济结构，平衡区域经济协调发展。所有这些必须建立在确保市场机制正常发挥作用的前提下进行，即“凡是市场能够做且能够做好的，政府都不要插手”，以充分保证市场调节的有效性。2非营利性原则合理界定政府与民间的投资范围，应当按营利和非营利来明确划分。营利性投资最终目的是利润最大化，主要应由民间投资，而不是由政府完成。至于非营利性投资，其目的是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对这类投资起主导作用，因为无法解决对社会有利而对个别企业不利，或对个别企业有利而对社会不利的矛盾，一些带有强自然垄断性质的行业，市场调节也难以发挥作用。这类
15、投资只能由代表公共利益的政府来进行，属于政府投资行为。3示范性原则我国目前还没有健全、完善的市场体系，市场信号有时不那么正确、灵敏，难免带有误导性。在这种情况下，政府投资便产生示范和倡导效应，使政府投资在资金运用上能够反映政府扶植的导向和社会经济发展的长远目标，这在一定程度上降低了其所涉及领域的投资风险，增强其他投资主体的投资信心，为了政策调控目标，政府应通过自身投资对民间投资进行适时诱导。对一些因信息、风险、投资能力等问题使民间投资未能进入，其产品长期供给不足的领域和项目政府应积极介入并诱导民间投资：对于民间投资在经济运行特定时期信心丧失，此时若没有政府投资就不足以启动经济增长时，政府应当在
16、那些最容易启动经济增长的项目上进行投资，以便建立信心，诱导民间投资。当然为了诱导民间投资，为了政策调控目标，政府进行的投资领域和项目也可能是属于营利性的，不过这种营利性的领域不应是政府持久存在的领域，随着经济的发展，政府在合适时机应采取灵活有效办法还要逐步退出。4产权标准和效率原则产权标准是指凡是产权关系清晰的由企业投资；凡是无法明确界定产权或者界定产权成本太高的领域由政府投资。私人产品具有竞争性、可分割性和排他性等特征，其生产可以在规模报酬恒定下进行，并且有递增的边际成本，按照边际成本等于边际收益的原则确定价格和供应量能弥补所开支的全部费用，因而这部分产品能由市场决定，企业投资生产，且实践证明，这样能够实现资源配置的最优化并取得令人满意的使用效率。相反，作为团体拥有、集体消费的公共品存在着非竞争性、不可分割性和非排他性的特征，产权关系不清，生产者根本无法确定这种产品的产权是他的，消费者不支付代价也能使用或消费。同时，
