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1、附件二：“十一五”国家环境技术管理体系建设规划（征求意见稿）编制说明前 言经过30多年的发展，目前我国虽然已经形成了一整套行之有效的环境政策、环境法律、行政规章和环境标准为主要内容的环境管理体系，但是多年来由于我国环境管理中对技术管理未能引起足够的重视，系统、科学的环境技术管理体系尚未建成，我国现行的环境技术管理仍停留在粗放型的行政管理层面，环境技术管理的各环节间缺乏内在的联系，各个部门缺乏有机的沟通，使环境技术缺乏广度和深度，缺乏实践性和前瞻性，对环境管理的技术支撑明显不足，严重影响了各项环境管理制度的有效实施和环保减排目标的实现。当前，无技术可用、有技术不用、技术含量不高、污染治理设施水平
2、低、重复建设、企业排污不能稳定达标等问题较为突出。究其原因，从环境技术管理来看，与技术评估混乱、推广不力、管理缺失密切相关。要改变这种状况，必须建立符合市场经济和环保工作规律，以技术政策、技术导则、技术规范、技术评估和技术推广示范为主要内容的国家环境技术管理体系，引导环保产业技术创新，推动循环经济发展。为贯彻落实国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定和总局关于增强环境科技创新能力的若干意见，国家环保总局科技标准司于2006年9月提出编制“十一五”国家环境技术管理体系建设规划。国家环境技术管理体系建设的目标是：建立起与我国环境管理政策要求相适应，以污染防治最佳可行技术导则、技术政策和技术规范
3、以及评价、示范与推广为核心内容的国家环境技术管理体系。该体系的建设是国家环保总局推动环境保护历史性转变、开创环境保护新局面的重要举措，为增强环保技术管理的科学性、系统性和规范性，为环境管理、标准制(修)订和实施、技术评估、环境执法和监督提供可靠的技术支撑，对促进环境科技创新，引导环保产业的发展，扶持企业积极开发具有自主知识产权的核心技术和环保设备，创建一批富有活力的环保产业示范基地和体现循环经济的生态示范基地具有推动和指导作用。为做好规划的编制工作，编制单位根据国家环境技术管理体系建设规划要求，论述了当前我国环境技术管理体系建设的重要性、必要性和现实性，对国外环境技术管理体系进行了调研，提出了
4、国家环境技术管理体系构成和规划框架、体系表和“十一五”实施计划。经过反复征求专家和管理部门的意见和多次修改，提出“十一五”国家环境技术管理体系建设规划。1 任务来源和编制过程1.1任务来源本任务由国家环境保护总局科技标准司2006年提出，并于2006年9月委托北京市环境保护科学研究院负责编制。编制国家环境技术管理体系建设规划的目的是：全面贯彻落实国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定和总局关于增强环境科技创新能力的若干意见，实现环境管理从主要依靠行政管理手段向综合运用法律、经济、技术手段并辅以必要的行政手段的历史性转变，通过建立与我国环境管理相适应的国家环境技术管理体系，运用技术手段对污染
5、防治的全过程进行管理，为环境管理的各环节提供强有力的技术支撑，为环境监督执法、标准制(修)订和实施以及各项环境管理制度的有效实施，提供可靠技术保障，促进环境科技创新，引导环保技术的发展。1.2编制过程编制小组对国外（美国、欧盟）环保技术管理体系进行了大量调研，了解了各国环保技术的政策支撑体系、管理体系、技术开发与推广体制，结合我国环保技术管理实际情况，和相关管理者、专家、学者进行了充分咨询交流，编制完成“十一五”国家环境技术管理体系建设规划。具体编制过程如下：1、编制准备2006年910月研究、编制小组首先对国内外环境技术管理体系进行了文献和资料调研，收集和研究了美国、欧盟等国家和组织的环境技
6、术管理法规和技术文件；召开有关部门领导和专家的研讨会，对国内多年来进行的环境技术政策、规范和技术评估推广工作进行了初步的总结和研究分析，对环境技术管理体系的缺失对环境管理的影响、建立环境技术管理体系的必要性、可行性和环境管理对环境技术的需求等问题进行了深入地研讨，组成了由环保总局科技标准司、北京市环科院、中国环境产业协会领导和专家的编制领导小组和以北京市环科院为主的研究、编制组。2、编制规划大纲编制组于2006年10月到11月，提出了国家环境技术管理体系建设规划和编制说明编制大纲，并提出国家环境技术管理体系建设规划的框架结构、编制原则、规划的主要内容等。2006年11月22日召开了第1次专家座
7、谈会，会上专家主要对建立国家环境技术管理体系的必要性、环境技术管理体系内容、涵义、作用及我国环境技术管理现状及存在的主要问题等进行了认真讨论，强调了环境技术管理与环境管理技术的本质不同及环境技术管理的缺失对我国环境管理工作和执法工作的影响。一致认为环境技术管理的缺失极大地影响了我国标准制定的科学性、可实施性，影响“三同时”制度和环评制度实施的有效性，影响环境总量削减目标的实现，影响新技术的推广和示范和环保产业的发展。环境技术管理体系是我国环境管理体系不可缺少的重要组成部分。3、起草初稿2006年12月7日完成规划和编制说明的初稿，召开了第2次专家研讨会，就规划初稿征求总局污控司、环评司等相关司
8、、处、环保产业协会和专家的意见，通过讨论，在肯定该项工作重要性的同时，对规划和编制说明提出了很多重要修改意见，主要有：规划内容将长期规划与“十一五”规划分开；体系表中行业分类参照国民经济分类；将环境技术管理体系界定为污染防治技术管理体系；项目实施计划安排应根据环境管理需求，分轻、重、缓、急考虑等。4、完成讨论稿编制组根据第2次专家研讨会的意见对初稿进行修改，在修改期间又多次听取总局主管业务司的具体意见，于2007年1月底完成讨论稿。5、提出征求意见稿2007年2月1日在兰溪宾馆集中三天，编制组邀请部分专家对修改稿进一步讨论审议，修改完成了国家环境技术管理体系建设规划(征求意见稿)和编制说明。2
9、 国外环境技术管理体系调研情况发达国家治理工业污染有近半个世纪的成功经验。在控制工业污染的管理中，环境技术管理发挥着基础性作用，研究发达国家环境技术管理体系，学习其成功经验，对我国污染防治有着重要的借鉴意义。2.1美国环境技术管理体系2.1.1环境技术管理体系构成及核心内容美国的环境技术管理体系主要包括环境技术政策的制定(法律法规的一部分)、发布最佳污染防治技术导则、最佳污染防治技术的评估筛选系统、新技术的示范推广等内容。环境技术政策是美国法律法规的重要组成部分，是环境技术管理的核心，其主要内容是：结合污染排放限值，对成熟的、经济可行的、经过示范验证的环境技术以环境技术政策的形式公布。在发布技
10、术政策的同时，政府不断对新技术进行评估、筛选，并进行示范验证。通过示范验证，经济性及效果良好的技术则进入环境技术政策名录，形成良性循环，在不断对污染控制水平评估的同时促进技术的进步。美国的环境技术政策目前已在水污染防治和大气污染防治等领域得以应用。以水污染防治技术政策为例，在美国清洁水法(CWA)中技术政策分为两类，一类是针对常规污染物，分别给出最佳可行控制技术(BPT)和最佳常规污染物控制技术(BCT)；另一类针对毒性污染物，分别给出最佳经济可行技术(BAT)和现有最佳示范技术(BADT)。美国环保局以“现有最佳企业平均表现水平”来决定BPT技术，可以说BPT技术是现有企业在经济上能承受的最
11、低控制水平。而BCT是在同时考虑能源、环境、经济和其他成本的条件下，现有的能够使其向环境中排放的污染物量达到最少的可行技术。对常规污染物来讲，BCT与BPT相比，更多地强调了经济代价和环境效益二者之间的“合理性”。根据BCT确定的排放限值比BPT排放限值要严一些，给出的达标时间相对长一些。BAT是针对现有污染源有毒物质和非常规污染物提出的，与BPT确定的排放限值比较，BAT排放限值要严得多。现有最佳示范技术(BADT)是经示范证实了的最佳可得控制技术，是能够最大限度地减少排放量并已经实践验证过的最佳可用技术、工艺、方法和其他措施。BADT适用于新排放源，是强制其执行的有关技术，处理标准高于现有
12、的排放源。美国环保局对这些技术发布的指南，包括相当丰富、完整的技术内容，对于环境管理的各环节都发挥了重要的技术支持作用。如对持久性有机污染物控制的BAT与BEP技术指南包括以下六部分内容：第一部分包括对斯德哥尔摩公约以及第五条和附录A的介绍，介绍了公约的目的、要求及公约所指化学品，其性质、用途、危害、毒性、摄入阈值，以便政府制定标准。第二部分提供了替代性技术，主要用于新污染源，考虑用替代性技术处理在建或新建的可能产生列入控制的有机污染物的项目。第三部分包括了政策、立法、科学技术、经济和社会问题等的一般性指南，以及在应用BAT技术时可能产生的差异。第四部分为在应用BAT技术时应加以考虑的一些基本
13、原则，以及一些可以促进使用BEP的方法。第五、六部分为所涉及到可能排放持久性有机物的各种排放源的技术方针，对每一类排放源都包含以下信息：工艺过程的描述副产物POPS的排放源初级和二级处理措施执行标准工作绩效第五、六部分为核心内容，详细介绍了各种可能产生某种POPS物质的生产工艺，其产生的工段、原理、控制处理措施、控制的技术关键、可供选择的BAT技术、当前可达到的最好控制水平等。技术指南一般长达数百页，十分完善。2.1.2美国环境技术政策的作用美国的环境管理由环境法规(包括技术政策)及环境标准组成。美国的所谓“技术政策”是环境法规的组成部分和技术支持，在技术政策中所规定技术的经济指标与环境效益的
14、综合效果，包括技术的成熟性、可靠性和经济性，是排放限值标准制(修)订的技术依据。环境标准是执行法律的依据，环境标准分为环境质量标准和污染源排放限值标准。污染源排放标准即是对污染源排放实施的技术强制，美国的排放限值标准的制定是以技术为依据的。它根据不同工业行业的工艺技术、污染物排放水平、处理技术等因素确定各种污染物排放限值。截止到1994年美国环保局共制定了52个行业的出水排放限值标准。排放标准可分为三大类：直接排放源执行的排放限值；公共处理设施执行的排放限值；间接排放源(排入城市污水处理厂)执行的预处理标准。其中，直接排放源排放限值按照不同控制技术及污染物的特性对现有污染源、新污染源分别规定了
15、以BPT为基础的排放限值、以BCT为基础的排放限值、以BAT为基础的排放限值和新污染源执行标准NSPS。环境法规、技术政策和环境标准协同作用，根据技术的可行性，有效实施控制污染物排放，确保环境质量得到改善。而随着技术创新、技术政策的内容不断更新，促进环境质量持续改善，环境技术政策在环境保护中发挥着可靠的技术基础作用。2.2欧盟环境技术管理体系2.2.1内容欧盟的环境技术管理，主要是根据欧盟综合污染防治(IPPC)指令96/61/CE的规定，以采用最佳可用技术(BAT)作为能够达到对整个环境进行高水平保护的重要工具。BAT参考文件由欧盟委员会工作小组，各成员国的权威部门和专家共同起草，文件详细描
16、述了迄今为止被视为最佳的污染防治技术，并且给出了通过应用BAT可能达到的污染物排放量和资源消耗量水平。欧盟涉及环保的技术法规已有150余项，均以指令形式由部长理事会发布，各成员国需在规定时间内(可依各自的方式)实施。下面主要介绍欧盟综合污染防治指令及其要求执行的BAT技术。1、欧盟综合污染防治指令(integrate dpollution prevention and control-IPPC)1993年的污染综合防治指令草案改变了欧盟委员会的策略，各类污染对环境的影响综合起来考虑(96/61/EC)。指令要求企业尽可能采用最好的技术，防止污染物的产生，或者把污染物的排放减少到最低，要求企业在运行之前必须得到许可并按照要求的程序运行。污染综合控制指令建立了一个综合性的许可证制度，以控
