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1、如何正确认识私设“小金库”问题的严重性【摘 要】“小金库”是违反国家相关法律法规及其他有关规定，截留、隐匿、侵占各种应交收入，或以虚列支出等方式将资金转移到地方、部门和单位财务账外的资金，它的存在，不仅导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，而且诱发和滋生腐败，严重败坏党风政风和社会风气，是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展的“毒瘤”。本文试析小金库存在的危害、原因并阐述小金库的一些防治措施，以期对当前开展的“小金库”专项治理工作有所帮助。【关键词】 小金库 问题 严重生一、私设“小金库”的危害性其一，私设“小金库”损害国家和人民的利益。
2、只顾自己，不顾国家，私设“小金库”不仅在某种程度上扰乱了国家对资金的全面掌握，影响了资金的合理安排和调度，而且还直接导致了国家财政收入减少，大量税收和国有资产流失。私设“小金库”是为了用于财务制度不允许的开支，国家规定工资及薪金超出核定金额应按比例缴纳个人所得税，以小金库超标准发放奖金、福利，偷逃了个税；企业截留的经营收入，单位的出租资产收益等逃避了多种税收。“小金库”的资金有的是国家财政性资金，有的是一般性资金，有的则是专门的资金。不管是什么性质的资金，都是国家和集体的财产，这些资金被截留、隐匿或转移到“小金库”后，通过乱发钱物、挥霍浪费，私分、侵吞等“化公为私”，实际就是对国有资产的侵蚀，
3、导致国有资产的流失。其二，私设“小金库”为铺张浪费开了方便之门。所查处的小金库几乎每个里边都藏着 混乱 。既藏着收入的混乱，又藏着开支的混乱，通常用于国家规定之外一些开支，如有个国营企业每年第三产业收入中得到“小金库”中的经费近 20 万元，这些被一些领导作为 “私房钱” 。个人抽的名烟、喝的名酒，用的高档消费品，私人出入豪华酒楼、夜总会等在“小金库”中解决。其三，私设“小金库”是腐败堕落的温床。据资料显示，截止 2011年 9 月份，今年以来全国累计查出“小金库 ”58225 个，涉及资金 266亿元，移交司法机关处理 623 人，犯罪率在逐步上升。由于“小金库”管理和支配往往掌握在少数党员
4、干部手里，并且普遍存在公款私存、随意进出、收支混乱无账等现象，这样，不仅使一些人挥霍无度、无所顾忌，有的领导将“小金库”的钱用于自己或家人、亲戚办公司、做生意；更有些领导用“小金库”的钱大吃大喝，跳舞等“娱乐”活动，成为“蛀虫”的温床，使少数党员干部走向违规违纪甚至犯罪的道路。其四，私设“小金库”极易引起公款私存的现象。一方面，随着国家宏观调控政策的实施，货币和信贷两个“闸门”的关系，企业单位为逃避银行的信贷，现金管理监督，瞒过银行的资金审查、把关，以使随意提取使用，便有意识地转移公款，以个人名义私存，为资金找到“安乐窝” ；另一方面，由于个人储畜利率比公款利率高得多，有些单位领导或财会人员便
5、违反财经纪律将公款私存以获取更多的利息。公款私存不仅扰乱了金融秩序，而且助长了腐败之风，已到了非刹不可的地步。据统计，柳州市2004 年至 2008 年查处的 141 件小金库案件中，涉及公款私存的单位占 87.3%。有的单位属于预算外收入的则存入以会计、出纳以及招聘员工和外单位人员等户名开设的 10 多本活期存折中。其五，私设“小金库”导致会计计信息失实，扰乱扰乱市场经济秩序搞“小金库”违反了企业财务管理制度，致使出现 “两本帐”、“多本帐”，甚至假帐，“小金库”的资金游离在财务、审计监督之外，一定程度上扰乱了企业经营秩序，甚至造成企业财务会计信息失真，影响企业对成本控制决策和经营管理，妨碍
6、经济社会健康发展，影响社会和谐稳定。二、 “小金库”主要表现形式有的单位用预算外资金私设；有的单位对收入少入帐或不入帐，或虚列开支，隐瞒收入，把“藏”下来的钱放进单位“小金库” ；有的执法单位将罚款，乱收费，乱摊派的款“截”一块变成“小金库” 。他们将企业取得的承包收入、租赁收入，价外费用和其他业务收入等转在“其他应付（收）款”帐户。或通过该帐户转移收入，截留利润。然后又将成本中不能列支的费用和一些诸如送礼，贿赂等非法开支，直接从中冲减，以蒙混过关。例如有“烟草大王”之称的云南红塔集团原董事长褚时健疯狂私设私分“小金库”这一触目惊心的大案。数十年间，褚时健“把一个地方小烟厂发展成了亚洲第一、世
7、界第五的烟草帝国”。也正自认“劳苦功高”，后来特别是临近退休前，他便想方设法要将自己的功劳“变现”。20 世纪 90 年代初，上级部门批准烟厂在完成国家调拨计划任务后,可以再生产一部分计划外卷烟，这些计划外卷烟被称为“浮价烟”。褚时健等人就是在这些“浮价烟”上动起了脑筋设立“小金库”。就这样，他们要求烟草销售公司将“浮价烟”除按调拨价付款外,还需向烟厂指定的厂外账号上另打一部分浮价款,烟厂则不给发票。日积月累，设在厂外、境外的“小金库”资金多达 10 多亿元人民币和 2500 多万美元。工厂“没有”这笔账，只有少数企业高层知道。这之后，“小金库”里的这些巨额资金便成了褚时健一伙随心所欲支取的“
8、私房钱”。在 2009 年 月 日中纪委、监察部、财政部、审计署关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作 的实施办法（中纪发20097 号）中列举了“小金库”七种主要形成方式： 1、违规收费、罚款及推派设立“小金库”； 2、用资产处置、出租收入设立“小金库”； 3、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”； 4、经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”； 5、虚列支出转出资金设立“小金库”； 6、以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”； 7、上下级之间相互转移资金设立“小金库”。三、 “小金库”长期存在的原因正因为私设“小金库”的危害性极大，国家早已下定决心要清
9、查，市场经济的今天“小金库”屡禁不止，这里一定有着潜在的原因。第一，思想认识不足有的党员干部设立“小金库”，主要用于“打点”各方面的关系，总认为只要是为了工作，不是中饱私囊或侵占私分，就不能算是违纪。还有的领导认为，设立“小金库”是为了公关，为了发一些在正式账目中不能列支的一些奖金和福利，是为了调动工作的积极性，认为这是一种为公的表现，认为虽然是违反会计制度，但是没有上升到一种党纪政纪的高度来看待，这是一个比较重要的原因。第二，现行财务管理体制存在一些弊端现在，有些部门和单位的内部管理和监督制度还是不甚健全，尤其是财务管理制度还存在着漏洞，个别企事业单位甚至疏于管理，存在着许多账实不符的情况，
10、包括对固定资产的日常管理也没有建立起专人负责的制度。这样，由于制度不健全、管理不严格，“小金库”就极容易趁乱“登场”。另外，由于现行会计人员管理体制的不完善，会计的任免、奖惩都由单位领导做主，“端人家碗，受人家管，就不能揭人家短”，所以财会人员在发现单位有违规违纪现象时也不能坚决抵制，有的甚至同流合污，制造假账，销毁“小金库”原始记录，逃避调查，设置取证障碍。第三，查禁执法不严目前，审计出来的“小金库”，一般只是给予单位一定的经济处罚，大多没有与单位领导人和直接责任人行政处罚、经济处罚挂钩，结果造成有关部门、单位存在无所谓的思想，总认为即使“小金库”被发现了，无非就是单位罚一点款，没有触及个人
11、责任，不伤筋骨，进而未能真正起到杀一儆百，以儆效尤的震撼作用。加之一些单位和部门为了保全自身利益，或为了不给上级主管部门和领导的脸上“抹黑”，只好“大事化小、小事化了”。特别是对私设的“小金库”一收了之，更是对再设“小金库”的一种鼓励。四、“小金库”的治理和防范措施我认为，要彻底做好这项工作，必须先从各个领导班子做起，坚持层层抓好、管好的宗旨。领导干部自身要严格检查，及时纠正，按会计法规定处理各项经济业务的同时，还要起表率作用。做好以正确的态度对待“小金库”问题的积极传播者，不但如此，还要深入各个层次，宣传知识和善于听取工作人员对设立小金库的看法，并且要给他们一个满意的答复，改变他们以前对“小
12、金库”的不正想法，使他们认识到这样做是必要的；同时，要根据审计法 、 财政违法行为处罚处分条例等国家相关法律法规，组织司法、纪检、审计、财政等有关部门人员共同进行清理整顿，坚决查处那些利用“小金库”违纪、犯罪的案件，以保证经济秩序正常运行，使国家欣欣向荣发展有个健康的身心。要象老一辈革命家孔繁森同志那样，做官不发非义之财，不为钱为利所惑所俘。总之，私设“小金库”百害而无一利，堵住这个“黑洞”已刻不容缓。具体措施如下：一是，加强警示教育。大讲“小金库”的危害性和严重性，引导各级领导干部从思想上认清设立“小金库”不仅违纪，而且违法，一旦搞了，“小金库”就像一颗随时可能爆炸的炸弹，随时都有可能卷入违
13、法违纪的案件，损害的不仅是企业的利益、集体的利益，还有个人及家庭的悲欢荣辱。其次，充分发挥示范引领作用，用发生在身边的人和事进行教育，引领领导干部克服侥幸心理，增强遵纪守法意识。再次，大力加强廉政文化建设，增强廉政教育的经常性、针对性和实效性，在企业内部形成浓厚的廉政氛围，从而使各级领导干部经常做到对照廉政规定进行自我教育、自我约束、自我修正，使单位和部门的领导者不想设“小金库”。二是，强化制度建设。从管理的薄弱环节和制度的漏洞入手，有针对性地建立健全规章制度，实 行标本兼治。创新完善机制，增强经费使用的透明度，使各项经费的安排、使用置于群众的监督之下，特 别是加强财务管理的内部审计控制力度，
14、堵塞管理环节的漏洞，从制度上堵住漏洞，把好关，在源头上斩 断“小金库”的资金来源，使其不能。 三是，追究领导责任。产生“小金库”实质上是一种领导行为，单位、部门的主要领导不同意、不默许，下面的人谁有胆子设立？因此，解决“小金库”问题的根本是要打破“法不责众”的怪圈，建立和完善“小金库”问题“一把手”责任追究制，把“小金库”问题作为党风廉政建设的责任目标之一，实行一票否决，明确各单位“一把手”是“小金库”问题的第一责任人，一旦发现“小金库”，除对当事人进行处理外，还必须对“一把手”实行责任追究。每年单位“一把手”都要与所属主管部门签订严禁私设“小金库”的承诺书，有效制止私设“小金库”行为的发生。
15、依靠人民群众监督，让“小金库”无处藏身“小金库”腐败不仅具有极大的隐秘性，而且具有较强的“防御性”，直接检查往往不易发现，因此不能只停留在“发现一个、取缔一个”，最有效的办法是内部知情者举报。应该充分发挥人民群众和舆论监督的作用，让“小金库”来个见光死。为此要广泛宣传，发动知情群众，重奖举报者，使私设“小金库”现象失去生存空间，无立足之地，不透明的信息得到透明，“小金库”也就容易被摧毁、遏制。 四是，加大统管力度。一是要着力提高会计人员的政治业务素质，加强会计职业道德建设，强化各部门、各单位财务会计基础管理工作，认真贯彻落实会计法，确保各部门、各单位财会工作规范化、制度化、法制化。二是要积极推
16、进国库集中支付办法，建立分级会计结算中心，逐步取消部门、单位会计核算机构，努力建设一个“简便易行、快捷高效、监控有力”的核算机制，使“小金库”无生存之地。五是，大力推动制度改革。首先，差旅、考察、交流、会议等职务消费项目，只要项目本身是必要的和合理的，又经过了一定的决策程序，就要有充分的预算支持，且各级党政机关一定要独立负担，要从客观需要上切断政府层级间的特别是由上而下的摊派做法。多年以来，由于预算不足、权力向上集中、监督上重视不够，这种由上向下摊派已经成为了一个普遍的“潜规则”。因此，必须下决心予以纠正。其次，要从权力监督上探索出能有效监督自上而下摊派行为的体制和机制。由于我国的权力过分集中体制，短期内还只能是自上而下的监督比较有效，寄希望于下级政府机关和个人的监督或投诉是不大可行的。有鉴于此，各级政府的主要领导以身作则也十分重要。第三，在各级政府内部，都要推行职务消费公开，以公开来抑制“小金库”的支出。在支出上若能得到控制，设立“小金库”并充实“小金库”的动因就小了。近些年
