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1、我国房地产行业税制模式改革的探索一、研究背景 1998年市场化改革，房地产复苏，2002年土地招拍挂，开启了“土地财政时代”，地王不断涌现，房价不断攀升。2008年受美国经济危机影响回落，但中国在战略上做了调整，2009年先后出台了两大举措：4万亿的财政刺激计划和9.6万亿的信贷投放计划，来保持经济中充分的流动性。为扭转GDP下滑，刺激房地产投资是最有效的手段1。于是，在流动性充裕、实际利率不断下调的政策激励下，房地产需求终于在2009年呈现井喷，节节攀升2（王福重，2011）。但随着4万亿救市和9.6万亿贷款两大计划的实施，房价癫狂复发，全民炒房。2010年1月7日，国务院出题调控政策，关于
2、促进房地产市场平稳健康发展的通知国办发20104号，执行差别化信贷利率3；2010年4月17日，国务院出题调控新政策，国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知，核心意思是“限贷”收紧信贷，实施严格的差别化信贷政策和“限购令”4。2010年4月全国出现短暂的下滑现象，但是到7月份，成交量开始放大，同比和环比的房价开始上涨，9月末，成交量出现报复性反弹和飙升。2011年1月26日，国务院常务会议再度推出八条房地产市场调控措施(简称“新国八条”)，要求强化差别化住房信贷政策5，“调整个人转让住房营业税政策，对个人购买住房不足5年转手交易的，统一按销售收入全额征税。”全面落实住房限购令，即本地居民
3、可以再购买一套住房，而外地居民只可有条件地购买一套住房，第三套以上的住房禁止购买。2011年1月28日，上海重庆两市作为试点城市，开始实施房产税改革。但是，政策似乎对房价的调整作用不大。根据中国社会科学院财政与贸易经济研究所、社会科学文献出版社联合主办的“2011年住房绿皮书所揭露的涉足房地产行业可以窥见一斑。该住房绿皮书指出，通过股权投资和关联企业直接涉足房地产业务的上市公司(含房地产业上市公司)已达802家，占1300多家深市A股主板和沪市A股上市公司的60.53%。据统计，按照深、沪两市分类的20个行业中，除去房地产、金融保险以外的全部18个行业都有行业内公司涉足房地产业务。收入中有房地
4、产贡献的前三位是：综合类公司最多，19家中15家涉足房地产业务，占78.95%；其次是35家建筑与工程业的公司中，24家通过销售房地产取得收入，占总数的68.57%；批发和零售行业73家，占行业114家公司的64.03%，排在第3位。如此众多的上市公司涉足房地产行业，这一现象是很不正常的，不利于中国经济的健康持续发展。二、房地产相关税收政策、税制特征与缺陷（一）相关税收政策1.营业税相关政策。营业税暂行条例规定，单位和个人销售不动产，按成交价格征收5%的营业税。出租房屋收入按租金征收5%的营业税。2011年1月，财政部、国家税务总局下发了关于调整个人住房转让营业税政策的通知（财税201112号
5、）规定自2011年1月28日起，个人将购买不足5年的住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的非普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋价款后的差额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售的，免征营业税。2.契税政策。中华人民共和国契税暂行条例规定，征税对象为土地使用权、房屋所有权的转移行为，税目为国有土地使用权出让，土地使用权转让（包括出售、赠与和交换），房屋买卖、赠与和交换，税率为3%5%，纳税人是在我国境内承受转移土地、房屋权属的单位和个人。关于调整房地产交易环节契税个人所得税优惠政策的通知（财税201094号）：对个人购买普通住房，且该住房属
6、于家庭（成员范围包括购房人、配偶以及未成年子女，下同）唯一住房的，减半征收契税。对个人购买90平方米及以下普通住房，且该住房属于家庭唯一住房的，减按1%税率征收契税。3.土地增值税政策。土地增值税以纳税人在中华人民共和国境内转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物所取得的增值额为征税对象，依照规定的税率征收的一种税收。土地增值税税率采用四级超率累进税率，税率分别为30%、40%、50%、60%四档。财政部、国家税务总局关于调整房地产交易环节税收政策的通知（财税2008137号）：个人销售住房暂免征收土地增值税。4.印花税政策。印花税是对经济活动交往中书立领受的各种应税经济凭证所征收的一种税。根
7、据印花税暂行条例规定，个人买卖房地产按交易合同记载金额的万分之五的税率对买卖双方征收印花税。财政部、国家税务总局关于调整房地产交易环节税收政策的通知（财税2008137号）规定，从2008年11月1日起，对个人销售住房暂免征收印花税。5.个人所得税政策。根据国家个人所得税法的规定，个人转让房屋等财产所得，应按20%的税率缴纳个人所得税。2013年3月1日，国务院办公厅发布关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知国办发（2013）17号，明确要求：对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征。个人出售自有住房，按
8、其收入额减除原值和合理费用后按20%的税率征收个人所得税。对纳税人未提供完整、准确的房屋原值凭证，不能正确计算房屋原值和应纳税额的，税务机关可对其实行核定征税，即按纳税人住房转让收入的一定比例核定应纳个人所得税额。上海本市核定征收率为普通住房1%，非普通住房2%。但是对个人转让自用5年以上、并且是家庭唯一生活用房取得的所得，继续免征个人所得税。6.耕地占用税：耕地占用税是我国对占用耕地建房或从事非农业建设的单位或个人所征收的一种税收。应纳税额实际占用耕地面积（平方米）适用定额税率7.城镇土地使用税：征税范围是城市、县城、建制镇和工矿区内属于国家所有和集体所有的土地，不包括农村集体所有的土地。应
9、纳税额实际占用应税土地面积（平方米）适用税率。对个人所有的住房免税。8.房产税。房产税的计税依据和税率分为两种：一是房屋原值一次减去10%30%后的余值为计税依据，税率为1.2%；另一种是以房屋租金收入为计税依据，税率为12%；个人出租的，税率为4%。居民个人所有的非营业性用房不在征税范围，导致个人拥有的大量的存量房和闲置房不用缴纳房产税；计税依据不合理，按房产的原值作为计税依据，无法反映其市场价值；转租行为无须缴纳房产税，租赁市场管理的不规范，导致大量的税收流失。房屋原值反应不了房产的真实价值；税率设计单一，没有考虑房产的地域、使用价值等因素。2011年，国家选择上海和重庆作为试点城市，对部
10、分居民征收房产税。但是试点征税范围狭窄，上海仅针对新增住房，对原有的存量住房不包括在内，力度温和；重庆对“三无”人员以外的普通住房不管是新购的还是已有的都没有列入征税范围。而别墅或者高档住房本身价值就高，税负对他们没什么很大的影响。此外，大量资本金转向其他非试点的二线城市或一线城市，导致这些城市的房价水涨船高。计税依据根据成交价来确定，但是由于存在大量的“阴阳合同”6，导致税负被减弱。（二）税制特征及缺陷综上所述，主要涉及的税种如表1。房地产行业的总体税制属于“重流转，轻保有”的税制模式，这样的税收政策对房价的调控是有限。由于卖方市场、刚性需求和投资预期，税收经过一段时间后将被消化为内部成本的
11、一部分，时间一长，人们就会调整自己的心理和行为，税收的效果就会被淡化和消散，以流转税为住的税收政策的调整作用不大，会随着成本的上涨转嫁给买家，于是由于税收调整反而导致成本的增加而推动房地产价格上涨，最终制约不了需求量和供求量。 三、调整高房价税收政策的改革思路改革的原则是“宽税基、简税种、低税率、严征管”。改革的总体思路必须改变“开发、流转重，保有轻”的税制模式，加大其持有成本，减少其转让所得和减少投资性所得。因此应对房地产行业加大持有税和所得税的开征。（一）开征持有房产税，比如物业税。简化原有的税种，取消原有的房产税，统一开征房产持有税。持有税的开征一方面可以抑制炒房投资者以投机为目的同时持
12、有多套房产，另一方面能增加财政稳定收入，逐步摆脱“土地财政”模式。相关持有税的设计如下：1.调整对象：现有房产，既包括商业房产也包括自住房产；既包括现有存量房，也包括将来新增房产。2.税基：可以按客观面积来计征，或者按房价评估值来计征。由于初期的评估价值体系不完善，评估成本过高，基准价值难以确定，为减少征管成本，按客观面积计征可能是初期比较现实的选择；有条件的地方或将来条件成熟了可以按房价评估值计征。3.税率：一是区域税率差别化，即不同区域税率不同，比如城市、县城、建制镇和农村应实行不同的考虑。二是应实行差别累进税率，对普通住房低税率，大面积的或者豪宅应实行累进税率；三是税率的形式可以是定额的
13、（按面积）或比例的（按评估值）。如果是定额税率的话，那么可以实施差别的累进的单位定额税率。四是可以实行弹性税率，给予地方政府一定的自主权。4.计征方式：按月计征。为减少征管成本和控制税源，如房产所有权者有银行贷款的，税务部门可委托银行代收代缴；否则可以委托物业公司来代收代缴。5.优惠政策：综合考虑纳税人的实际收入水平，不能加重普通居民的生活负担。规定一定的免税面积。可以以人均面积来确定免税面积的大小，按照个人在房屋产权交易所登记的房产持有量扣除规定的免税面积后，作为应税面积，按照对应的定额税率。比如人均面积30平方属于免税面积，那么一家3口人的，就应有90平方面积属于免税，超过90平方的其他面
14、积的（不论是同一房产，还是另一房产）一律计征。（二）改进个人所得税加大个人所得税征收力度，对于个人房产交易所得，可以比照土地增值税的征收，对个人房产增值所得部分，实行超额累进税率，比如增值额一倍以内的，20%；12倍的，30%，23倍的，40%；3陪及以上的，50%；还可以按照持有时间长短加成征收，持有时间越短，加成越大。这样势必就减少了投资或投机所得。（三）加强房产持有税和个人所得税的征集与监管1.为税收政策发挥实效提供必要的信息支撑（1）为解决信息不对称，建立住房信息系统网络和基础数据库。只有建立全国统一共享的信息查询系统，才可能有效的实施房产持有税的开征。该信息系统包括公证信息，要求公证
15、部门上报房地产公证情况。（2）加强房地产企业信用管理，研究建立住房城乡建设、发展改革、国土资源、金融、税务、工商、统计等部门联动共享的信用管理系统，及时记录、公布房地产企业的行为。同时应建立多层面的房地产风险评估平台。加强市场监测和研究分析，及时主动发布商品住房建设、交易及房价、房租等方面的权威信息。（3）健全税控监管机制，包括建立个人税收信用体系。及时记录个人纳税遵从情况以方便税收征管。2.逐步完善房地产评估制度。要大力发展和规范房地产评估市场，建立科学合理完整权威的评估体系，提供客观公正高效及时的评估。这一方面可以减少阴阳合同、虚假交易合同，另一方面有助于税务机关征税时明确计税价格，加大税
16、收征管的实质性执行。3.促进财政收入转型。土地开发环节形成的土地出让金收入在地方财政收入中占举足轻重的地位，根据中国统计年鉴的数据，2011年土地收入约3.15万亿元，占地方财政收入60%。土地财政必须转型。当然财政转型需要时间。毕竟，较多的且稳定的土地出让金被较少的且不稳定的房产税取代不是那么容易实现的。4.完善居民行政司法救济制度。确定合理的税收优惠政策；对纳税有争议时，存在一条有效的复议申诉救济通道，包括完善租赁争议解决机制，保护承租让人的利益。5.建立公开透明的财政收支制度。财政收支公开化和透明化越高，纳税人的纳税遵从度才会越高。四、小结房地产调控政策多为抑制购买力，而不是疏导。资本是追逐利润的。有效的调控政策不应该是限制购买，而是通过买卖无法获取超额的利润，那么大量的资本自然会退出房地产投机市场。为达到这一目
