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1、杭州精英在线系列课件 http:/农村精准扶贫：理论基础与实践情势探析吴国宝中国社会科学院农村发展研究所研究员一、精准扶贫的基本概念和评估方法（一）精准扶贫的概念大家好，我今天主要给大家介绍下精准扶贫的有关的理论及其在中国的实践。精准扶贫是最近两年来在国内媒体经常出现的一个说法或者应该概念，当然也是很有中国特色的一个说法，精准扶贫实际在扶贫的理论和扶贫的政策里面通常叫目标瞄准型的扶贫。所以精准扶贫它本质上是把扶贫资源有效地分配给真正的贫困人群，帮助他们持续地稳定地摆脱贫困的一种扶贫的思想、战略和扶贫的方式。说精准扶贫，你很难把字面上的意义跟退本身的含义联系起来，但是如果我们用目标瞄准型的扶贫，
2、在国外常用的一种方式的话，那么很可能理解起来更容易。目标瞄准性的扶贫，那么它可以从不同角度来看，从物理学上来说，你有一个目标，然后你要达成这个目标，就是你的那个投入的东西跟你的目标一致的时候，达到你目标瞄准的一个目的。更通俗的说，如果你要完成某项任务或者对某一个更特殊的人群提供他们所需要的帮助和支持，这个时候如果你的投入和你的干预方式跟目标群体实际的需求一致的时候，那么就能达到目标瞄准。那么目标瞄准型的扶贫，在经济学上就是把有限的资源有效的配置给你的目标人群，然后有效的解决目标人群的具体所需要解决的问题。所以在经济学上，精准扶贫它实际解决了扶贫的一个有效性问题。也就是说我的资源就那么多，我要用
3、这些有限资源来解决需要解决的目标人群的贫困问题，那么我就要通过一定的方式方法，把我要解决的目标人群找出来，然后确定目标人群需要解决什么问题，然后我选择最合适的方式来解决。所以经济学上，精准扶贫实际是解决一个扶贫的有效性问题。（二）精准扶贫的实现方式精准扶贫它有不同的实现方式，就是我们现在在讨论精准扶贫的时候，很多人以为精准扶贫就只有一种，就是由政府来确定扶贫的对象，由政府来诊断贫困户致贫的原因，由政府来确定通过什么样的方式来帮助贫困农户来解决他们面临的问题。实际上在国际上，不仅仅是国际上，包括我们国家扶贫的力度上，精准扶贫或者目标瞄准型的扶贫，实际上他有多种不同的方式，首先，有自动瞄准和直接瞄
4、准两种不同的方式。1、自动瞄准自动瞄准就是，比如我的问题是要解决我们计划中或者政策确定中涉及需要解决目标人群的问题，那么我需要采取的方式，我不是直接去把目标人群找出来，并按照解决问题的方式和方法，而是我通过设定只有目标人群才能够受益的这样一些制度安排。通常就是我确定只有目标人群才受益的价格或者贸易条件。通俗点来说，比如说小额信贷，小额信贷实际上它本质上不是精准扶贫的一种方式，但是它通过确定高于市场利率的那种利率，确定比正规商业金融机构更高的费用，这样一些方式把非穷人自动的排除出去，通过这样一些安排，它能够取得一个自动瞄准的作用。除此之外，我们大家都比较熟悉的，中国叫以工代赈，在其他国家在正规的
5、经济学管理上绝大多都叫公共工程的项目，很多一些大型的基础设施建设过程中，它通过参加项目的劳动者提供相对市场工资率来说工资更低的一个工资标准，这样如果它有条件通过正规的劳动市场来获得就业机会的，他对这样的就业机会他是看不上的，只有那些在劳务市场里面找不到他的工作，所以他们会愿意接受低于市场标准的工资率的工作。也就是说你把工资标准降低一些，你直接受益的对象就恰好是你那些比较贫困的人群，这是一种自动瞄准。2、直接瞄准第二种就是直接瞄准，直接瞄准严格来说不仅仅是我们现在所说的扶贫到户的只有一种方式。直接瞄准在层面上有区域瞄准，像我们从1986年开始以来实施的贫困地区经济开发的扶贫方式，我们一直把贫困县
6、当做我们扶贫的目标，我们通过对贫困县提供有关的资金其他资源的扶持，通过提供优惠的政策等等来帮助贫困地区实现更快的发展，这是一种对贫困区域的直接瞄准。我们从2001年开始，我们把扶贫工作往下一道村，那么就是我们把扶贫对象定位为村的时候，贫困村也就是我们直接瞄准的一个对象。当然了，我们更多的是以贫困户作为直接瞄准的对象。从目前来看，我们更多的是把贫困户当做直接瞄准对象，我们精准扶贫的对象现在是以贫困户为主，但并不是说只有贫困户才是精准扶贫的对象。为了实现直接瞄准，这里从理论上来说有几种不同的方式。第一种通过选择贫困人群比较容易受益的活动、一些行业来进行干预，尽管干预的对象不仅仅局限于贫困人群，但是
7、也为这些领域是贫困人群最需要，最容易进入的，所以他们往往也能够成为目标瞄准的方式。比如初级的医疗卫生，初级的教育，像这样一些活动，所以它不是我们常规的精准扶贫的方式，但是它能够起到让这些政策干预的主要的好处，被低收入人群获取的这样一种效果。当然还有其他一些方式。（三）精准扶贫的评价方法精准扶贫或者叫目标瞄准型扶贫，那么它是不是能够有效的实现它预定的目标，也就是我们说一种政策和一种方式是不是精准扶贫，我们需要采取一些比较科学的方法来加以评价和测量。目前为止我们还没有非常成熟的关于精准扶贫的评价指标体系，但是我们可以把精准扶贫的主要的过程作为我们评价的对象，然后来判断我们精准扶贫的实现程度或者精准
8、扶贫的精准程度。一般来说，精准扶贫首先你得确定，确定你的扶贫对象，也就是说你的对象是谁，你的资源是不是有效的配置给你的那个设计的目标人群，接下来就是你这个配置的资源和安排的活动是不是能够解决目标人群他的贫困问题。 对精准扶贫的评价是精准扶贫面临的一个很重要的一个理论和实际问题。判断一项政策、一个项目、一个计划它是不是真的是精准扶贫，我们需要从不同的角度来进行评价。虽然到目前为止，有关精准扶贫评价和考核的严格的科学指标体系还没建立起来，但是我想我们可以从精准扶贫的过程来加以评价，精准扶贫首先你都要精准确定你的扶贫对象，你需要精准诊断扶贫对象的致贫的原因，要把有限的资源精准配置给你的目标人群，能够
9、根据致贫原因、有限的资源来确定精准扶贫所需要采取的干预的措施，然后要对你扶贫干预的结果是不是精准进行评价。所以从这个意义上来看，我们评价一项政策的干预和计划的是不是有精准扶贫的效果或者精准程度，那么可以考虑这么几个方面，从对象识别方面我们可以看以这个地方或者是这个项目把真正的贫困户中多少的比例给识别出来了，比如说你这个地方事实上可能存在100个贫困户，但是通过你这个项目，通过你这个扶贫规划，你真正识别了80个贫困户出来，那么你的贫困户识别的精准率就80%，同样的，你的扶贫资源，假如在某一个村或者某一个县，它有一定数额的扶贫资金，那么你这个扶贫资金直接用于或者让贫困户受益的资金比例就可以当做你扶
10、贫资金分配的精准的一个考核指标。最后经过扶贫以后，真正的贫困户有多少比例最终脱贫了，就是那个脱贫的精准比例。二、精准扶贫政策产生的背景刚才简单介绍了我们在精准扶贫的一些最基本的概念和评估的方法。从中国的扶贫历史来看，我们国家实际上从1986年大规模的扶贫以来，我们一直是在探索和总结磨合使扶贫更有效率，更能够解决我们面临的问题，这样一个过程，我们一直在探索一直在总结，应该说从86年以来我们一直在寻找如何使扶贫更有效的方式。虽然精准扶贫这个是这么大规模的使用是这两年的事，但是中国扶贫的历史上来看，我们比较早的就注意到了扶贫应该到达目标人群，目标区域。应该在1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组
11、成立的第一次会上，当时就注意到如何使扶贫资金，扶贫项目的安排能够更好的达到真正的贫困县和贫困地区。在1996年的中央扶贫工作会议上，实际上就已经非常明确了，我们的扶贫应该到村到户，那么到村到户实际上跟我们说的精准扶贫本身呢是有非常多是历史性，当时我们是提出了扶贫资金扶贫项目的到村到户，但是呢保证扶贫资金到村到户相应的制度安排，相应的组织安排，相应的配套支持措施应该是远远不够的。我刚才说的意思就是我们在86年以来，扶贫工作中一直在摸索如何改善扶贫资金，扶贫资源的有效性，如何是扶贫更有针对性，这些实际上我们过去30年一直在探索的。只是到了这两年我们才把根据过去扶贫30年中面临的问题以及过去30年实
12、际中的经验教训加以总结归纳，才提出了精准扶贫这样一个概念。那么我想简单的介绍一下精准扶贫这样一个政策产生的一个背景。从14年年底开始，精准扶贫在国内的媒体里面已经广泛出现，也频繁的出现在中央有关的政策文件和有关规划里面，那么为什么这两年开始广泛的提及和重视， 我想是有它内在的原因的。 我自己认为有这么四个这方面的因素吧。第一个，时间的紧迫性，我们在2011年制定了中国农村扶贫开发纲要，从2011年到2022年，在这个纲要里面我们确定了到2020年我们要实现纲要确定的解决贫困地区两不愁三保障，也就是不愁吃不愁穿，稳定解决农村的基础教育、基本医疗和安全住房问题。这个目标的实现，现在的时间越来越短，
13、与此相应的就是我们在20年前确定的到2020年全面建设小康社会建设目标的时间越来越迫近。在很多方面已经接近达到小康目标的时候，我们贫困地区的发展，我们扶贫方面是一个很重要的短板，我们在2020年之前不能有效的完成剩余的贫困人口的脱贫问题，那么我们就不能提之及早的说在全国范围内完成了全面建设小康社会这样一个战略目标，这是第一个原因，时间上有迫切性。第二个是我们要精准扶贫也是回应社会对我们扶贫中一些问题的一个选择或者一个决定，就是说从1986年开展大规模扶贫以来，我们在扶贫方面实际起到了很多的成就，也有相当多的贫困地区和贫困人口从国家的扶贫开发的政策和帮助中受益，但是我们在扶贫中暴露出一些问题，有
14、部分地区扶贫资金被挪用或者贪污，或者扶贫资金没有真正到达贫困户，扶贫项目出现比较高的失败率等等，这样一种形象让很多人感觉我们在扶贫过程中存在了一个需要关注和重视的问题。也就说我们过去扶贫对象的确定和扶贫资源的分配尤其是扶贫资金和扶贫项目的安排，存在没有瞄准贫困户，不够精准的问题，这是第二。19:29第三个，我们尽管扶贫做了30年，但在这30年时间里面我们始终面临一个很大的基础性的问题，国家通过国家统计局大规模的样本调查来推算全国的贫困人口，我们可以根据住户调查的结果来推算扶贫标准之下的农村贫困人口有多少，可是呢，我们始终不知道这些贫困人口是谁，也就是说我们扶贫30年，但是我们在很长时间里面我们
15、并不知道扶贫总数里面具体的这些人是张三李四，也就是说我们在具体的扶贫过程中，我们没办法把我们的扶贫总量具体化到某家某户，这样客观上就导致了我们扶贫工作效率受到很大的影响。第四个方面，我们尽管30年来在扶贫方式，扶贫组织不断在摸索在总结，但是应该说我们在扶贫制度建设，扶贫工作的考核监督等等方面我们还是存在很多的不足，而这些制度方面、管理方面、组织方面的不足，它在很大程度上限制了我们扶贫工作的有效性，所以在这样一个背景下，面临这样一个挑战下，我们在14年开始把精准扶贫摆在一个非常重要的战略位置，我们把精准扶贫和精准脱贫当做我们扶贫的一个基本方略，这是一个谈精准扶贫的基本背景。三、精准扶贫实践中的做
16、法和问题精准扶贫实际上尽管在理论上看起来比较简单，实际上在14年提出这个精准扶贫的时候，我们也感觉到知道精准扶贫应该怎么做，可是呢从14年开始，我们全国的各地进行的精准扶贫的实践依然反映了精准扶贫的知易行难，我们在不同地方的实验和实践过程中还是暴露了一些问题。下面我主要针对全国层面的精准扶贫实践中的主要做法和问题做一个简单的介绍。当然精准扶贫有很多不同的分类，从过程上来进行说明。（一）扶贫对象的精准识别首先来说说扶贫对象的精准识别，因为在扶贫中，对象是一个最基本的问题，如果你安排资金、安排项目来做扶贫，那么你的对象在哪儿，谁是你的扶贫对象都不清楚的话，很可能就面临了一个很大的问题了，但是从过去两年的实践来看呢，这个问题依然是一个非常有难度的问题，这个问题产生的原因呢，我们关于贫困人口总量的估计和扶贫对象的确定，他实际采用了两种
