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1、行业组织政策倡导:现状、问题与机制建设周 俊摘要西方行业组织通过多种途径从事政策倡导，对公共政策产生了深远影响。我国行业组织向递交提案议案、向党和政府提出政策建议，实质上也在进行政策倡导。我国行业组织政策倡导形式多样、策略明确，成效明显，但总体上仍存在对政策倡导的意义认识不足、倡导途径不充分、倡导策略缺乏等问题，对公共政策的影响有限。本文认为，为促进行业组织政策倡导的发展，迫切需要优化制度环境，行业组织自身则应建立一套包含倡导规划、倡导流程、倡导策略等内容的倡导机制。关键词行业组织；政策倡导；机制建设在日益成为显学的行业组织研究中，有大量关于我国行业组织与政府关系、行业组织经济社会管理功能、行
2、业组织治理结构的讨论，但却缺乏对行业组织的一项重要功能政策倡导的探讨。已有一些学者关注行业组织的集体行动，但他们较多地在集体行动可能性视角下展开分析。同样，在对利益集团、社会组织的研究中，学者们虽然尤其关注这些组织的政策倡导功能，但只有个别学者将行业组织作为利益集团或社会组织的一种类型，独立讨论它对公共政策的影响。从总体上看，对行业组织政策倡导的研究在以上两个领域都非常缺乏。与此相比，随着我国民间组织的发展和公民参与制度化进程的推进，社会组织的政策倡导非常活跃，这首先体现在行业协会商会这类受到政府“选择性培育”的组织中。改革开放初期，具有参政议政功能的工商联组织，在推动非公经济发展、建立市场经
3、济体制等方面发挥了巨大作用；80年代中后期重建的行业组织同样重视对政策的影响，在促进市场经济体制的完善、维护私有财产权等方面功不可没；在新世纪，行业组织更为积极地影响公共政策，国家对此也更加重视，在政府制定价格听证办法等诸多文件中明确了行业组织参与公共决策的权利，一些地方政府着手建立“行业决策征询制度”。可以说，当前行业组织政策倡导的发展空间非常广阔。在这种情境下，加强对行业组织政策倡导的研究，建立指导行业组织倡导实践的理论，无疑具有重要意义。本文拟基于对我国行业组织政策倡导的总体分析，提出促进行业组织政策倡导、尤其是加强行业组织内部倡导机制建设的建议。一、行业组织政策倡导的西方经验所谓倡导，
4、是指一种追求有影响性产出的行为，是有计划地表达对某些议题的关注的过程，是为了某些目的而努力施加影响的过程。政策倡导则是在政治、经济和社会系统和制度内影响公共政策和有关公共资源配置决定的一系列努力。1在西方国家，政策倡导是民主政治的重要内容，在纷繁复杂的政策倡导中，利益集团的倡导对政治过程的影响最为显著。自二十世纪初期，利益集团的活动不再被看作“具有欺骗性的、不道德的，破坏了国家宪法的基本程序和理念”，相反，一些学者认为，“这种组织的持久存在和广泛扩散表明，我们正面对着我们社会中的一个基本因素，利益集团受到越来越多技术性关注，表明在我们当代复杂的、相互依赖的社会中，利益集团的作用比在更为简单、发
5、育程度不高、其制度安排尚处于草创阶段的社会中更加重要” 2；二十世纪中期以后，随着团体政治理论的发展，利益集团政策倡导被认为是一国民主政治中不可匮缺的部分。达尔、波尔斯比和斯密特等人的研究即深刻地揭示了这一点，并且探讨了以社团形式组织起来的民间社会利益同国家决策结构联系起来的制度安排，确立了多元主义和法团主义两种集团政治类型。在他们的理论中，美国是多元主义国家的代表，相对于以利益集团并非在政府之外向政府施加“压力”，而是统治过程中的一部分为特征的法团主义国家而言，美国具有竞争相对充分的社团，正如有学者曾指出的，在世界上没有哪个国家的协会原则比美国更加成功地被采用，或被用于大量的目标。3大量自由
6、社团的存在以及畅通的利益表达渠道使美国成为团体政策倡导最为发达的国家。到二十一世纪，人们对利益集团的关注有所转移，更多学者转而使用非营利组织的概念，强调此类组织区别于国家和市场的经济社会功能。但是，这种研究的转向仍然无法忽视非营利组织所扮演的倡导者角色，萨拉蒙写道：“该部门的倡导功能也很重要，包括发现被忽视了的问题并提请公众的关心、保护基本人权、帮助人们就各种各样的社会、政治、环境、民族、社区的利益和关注畅所欲言。” 4行业组织同时是传统集团政治和新时期非营利组织中的重要行为者，其政策倡导功能自然备受关注。“政策倡导被广泛认为是BMOs（Business Membership Organiza
7、tion,行业组织）的主要工作”，研究者普遍认为，“政府行为对企业经营的影响或积极或消极。因此，促进有利于商业活动开展的法规的通过，帮助废除不公平的规则安排是商会的分内之事，理应受到各方称赞。” 5无论是在实行法团主义的欧洲，还是在多元主义的美国，政策倡导都被视作商会的重要职能。比如法国商会法规定商会应“提出为繁荣工商业而采取措施的建议”，德国工商会法规定“通过建议、专家意见和报告对政府当局给予支持和咨询”是工商会的任务之一，日本商工会议所法中规定商工会议所的第一项事业即为“公布商工会议所意见，向国会、行政厅等机构呈报或建议”。6在美国，1999年至2000年间，医药口和保健品行业、保险业和电
8、力业的直接游说支出分别高达90675603、85593234和70806595美元，同时，在游说方面支出位居前二十五位的行业中，只有三个行业可以被认作非经济组织。7虽然这些数据不足以准确评论美国行业组织对公共政策的影响，但它表明了行业组织对于政策倡导的重视。上世纪末，美国以行业组织为主的各利益集团在对华最惠国待遇政策中的游说，以及2004年美国大豆协会 (American Soybean Association,ASA)反对对六个国家加征反倾销税的行为，同样是行业组织政策倡导的生动案例。可以说，在西方，政策倡导是行业组织影响政府决策的常规形式，而非例外。行业组织政策倡导在西方国家能够如此活跃，
9、主要因为公共决策越来越被认为是一项必须依赖社会进行的复杂工作。政策学家迈克尔豪利特和M拉米什认为：“政策制定是一个信息高度密集的过程，拥有信息的人通常会扮演重要的角色。政治家和官僚常常发现利益集团提供的信息对执行他们的任务是不可或缺的”，公共决策的这种特点使一切社会组织的政策参与都具备了正当性和合法性，而行业组织因其强大的经济后盾更是成为最重要的倡导集团，能够“在立法过程的较早阶段，包括在特定条款上的幕后谈判、修正案起草、委员会和分支委员会对议案的审定等”方面以及可能“在立法细节上”产生重大影响。8在这种正当性理由之下，西方各国行业组织高度重视政策倡导就不足为怪。一般而言，行业组织政策倡导的目
10、标群体和内容是特定的。目标群体即倡导所针对的对象，行业组织倡导的对象主要包括立法、行政、司法等庞大的官僚机构及其政治家和行政人员，而不包括未进入议会的政党、其他利益集团、公众和媒体，这些部门在倡导活动中可能成为支持者，但不是倡导对象。就行业组织政策倡导的内容而言，倡导虽然集中于行业事务，包括行业发展规划、税费、检查、管制等众多方面，但行业组织对人权、教育等涉及经济环境一类问题的主张也被看作是倡导的重要组成部分。迄今为此，西方行业组织已经形成了多种倡导方式。以美国为例，游说、捐助、个人接触、诉讼和动员草根组织是美国利益集团的主要活动方式，对于行业组织来说同样如此。一项研究表明，美国商贸协会的主要
11、活动方式按重要性排列分别为：出席听证会、与负责人面谈、非正式接触（参与会议、共进午餐等）、帮助拟定法案、动员有影响的选民与其议员联系、提交研究结果和技术资料、与负责人商量立法战略、提醒议员某法案对其选区的效果、对需要帮助的国会人士提供帮助。9在上述方式无法取得理想效果的情况下，行业组织还可采取诉讼的方式影响政策。在美国历史上，企业集团利用诉讼影响政府决策的突出例子发生在罗斯福新政期间，当时企业集团向法院提起诉讼，指出新政中实施的政府管制政策违宪，使新政几乎瘫痪。另外，除了合法的手段，行业组织也会使用贿赂、非法捐款和暴力等非法手段影响公共政策10，但这些不属于政策倡导的应有形式。在政策倡导中，西
12、方行业组织常常会运用一些倡导策略以提高成功率。比如1994年，美国商会通知各地方分会动员当地选民向国会议员施加压力，要求他们支持延长对华最惠国待遇，成功地运用了发动基层选民向民意代表施加压力的策略；又如美国行业组织在支持对华最惠国待遇的游说中曾邀请专家、学者演讲、听证或为报章撰文，著名中国问题专家迈克尔奥克森伯格、哈里哈丁等人曾到国会作证，动员有关专家学者作证发言、增加游说可信度的倡导策略在这里非常明显。从总体上看，西方行业组织惯常使用的倡导策略除了上述两种之外，还有建立倡导联盟、与媒体人士沟通、以提出新问题的形式影响政府议程、加强对基层选民的游说、发动公众舆论等。11可以说，行业组织政策倡导
13、在民主政治的大背景下，已经相对成熟。值得指出的是，在西方国家，行业组织虽然是占优势地位的利益集团，但却并没有形成行业组织挟持公共政策的情形。这主要因为，无论欧日还是美国，利益集团大量存在，目标相异甚至对立的倡导同时进行，而政府在其中保持相对中立的态度，这就使公共政策在各利益集团与政府的互动中形成，是利益均衡的结果。正如在对华最惠国待遇政策问题上，美国既有支持者，也有反对者，它们各自结成倡导联盟，同时积极开展倡导行动。也因此，行业组织政策倡导非但并不破坏民主原则，反而是西方民主政治的重要内容。二、我国行业组织政策倡导的现状与问题我国行业组织频繁地就特定事项提请有关政府部门关注并希望有关部门加以解
14、决，此类常被称为公众参与或参政议政的行为实质上就是政策倡导。新中国成立以来，我国行业组织政策倡导就获得了合法性，以工商联为代表的行业组织在政治系统中扮演着特殊角色，1953年成立的全国工商联将其性质和地位定义为“共产党领导的中国工商界组成的人民团体和民间商会”，是政治协商会议的重要组成部分，此种角色中，参政议政就成为工商联的主要工作。此后，虽然行业组织的发展历经波折，但在改革开放后，包括工商联在内的全国各类行业组织都将政策倡导作为一种重要职能。从制度文本上看，1988年成立的中国进出口行业商会的主要职能之一是“对全国进出口发展进行研究，向国家有关主管部门反映会员的要求和意见，对国家制订有关政策
15、提供咨询的建议”。1998年国务院机构改革过程中形成的中国商业联合会、中国工业经济联合会、中国轻工业联合会等15个综合性行业协会除了承担政府有关部门委托任务以外，其余均为经济服务功能，其中就包括提供政策建议的功能。各行业协会章程大都在业务范围中明确了政策建议职能，如中国有色金属工业协会章程第二章第六条第二款中规定：“通过调配研究为政府制定行业发展规划、产业政策、有关法律法规，提出意见和建议。”制度文本提供了政策倡导的合法性，随着我国公共政策议程设置模型由内在提出型、动员型向外在推动型的转变，行业组织的政策倡导行为越来越普遍。综观我国行业组织的政策倡导，主要存在以下形式12：（1）向各级人大、政
16、协递交提案。以工商联为例，自九十年代以来它们一直在为保护私有财产和私有经济权利而不断呼吁并推动宪法和党章的修改。工商联利用它们界别的人大代表、政协委员等代言人不断提出有关议案，这些议案对政府决策和立法产生了实质性影响。（2）向各级党委、政府提出政策建议。党在政府在我国公共决策中扮演着核心角色，党是国大政方针的制定者，而在具体立法中，我国具有“部门立法”的特征，此外，政府还有广泛的行政决策权，因而党和政府成为行业组织政策倡导的极其重要的对象。（3）接受政府委托，参与政策调研和起草。受政府委托参与行业规划、行业政策的前期调研和起草，是国家有关文件规定的行业协会商会的一项重要职能，也是行业组织影响政策的重要途径。比如在上海市的节能减排工作中，政府各有关部门连续出台了一系列政策和标准。在制定这些法规、政策和标准的前期，行业协会受政府委托做前期调研、数据分析和课题研究，为政
