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1、浅谈黄河下游淤背区土地的开发利用黄河下游淤背区土地是黄河基层河务单位经济发展的重要资源和得天独厚的优势。多年来，黄河淤背区土地资源既是基层河务单位开发的重点，也是其管理的难点。黄河基层河务单位在淤背区开发实践中进行了多种尝试，取得了一定的成效，但随着沿黄区域经济社会的不断发展和改革的不断深入，如何更好地发挥黄河淤背区土地资源的优势，深入挖掘黄河淤背区土地的经济潜力与效益，实现淤背区土地可持续开发利用，还需要进行深入探索。笔者从开封第二黄河河务局近5年来淤背区土地开发利用实践入手，探讨黄河下游淤背区土地资源开发利用管理模式。开封第二黄河河务局淤背区土地开发实践开封第二黄河河务局位于开封市祥符区（
2、原开封县） 境内， 辖区河道长25.5 公里，管辖的堤防总长 35.16 公里，河道工程总长度 12.4公里。所辖工程范围内可用来种植树木的淤背区面积有 3545 亩，临河柳荫地 1090 亩，护坝地 430 亩，总计可利用土地面积 5065 亩。（1）淤背区发展思路的确立。开封第二黄河河务局在深入调研的基础上，结合自身优势，勇于探索，不断总结经验教训，按照统一规划、自主育苗、集体管理、成果共享的原则，通过对淤背区土地集中开发管理，发展苗木育植事业，逐步实现“以单位集体所有权为主体，多种管理机制相结合”的绿色发展思路。淤背区发展思路的形成过程是复杂而艰难的，其间遇到了很多问题和矛盾，也正是在逐
3、步解决问题和化解矛盾的基础上，发展思路不断明晰。（2）淤背区发展思路的探索过程。开封第二黄河河务局是黄河县级河务局的典型代表，单位经济困难、工程管理基础薄弱。淤背区土地离村庄近，群众违章种植，管理困难，严重影响工程面貌。要利用淤背区土地发展苗木，需要投入大量资金，购置树苗进行栽培，但是单位无法负担此项开支。从多年实践来看，单位集体项目开发往往成功的少、失败的多，以往也是年年花大力气种树，但由于后期管理跟不上，大多是种植的苗木多、长成商品的苗木少，在这方面没少交学费。面对这么多的困难和问题，首先要抽丝剥茧，抓住主要矛盾和问题源头，解决没有资金进行苗木采购的问题，经过多次调研，决定自己开展苗木培育
4、工作，通过育苗满足本单位需要。考察苗木市场，掌握苗木习性，对比确定培育良种；综合考虑各方面因素，比较筛选育苗基地位置。仅投入了不足1万元，就建立起了13亩的育苗基地。通过规范管理，科学育苗，坚持走规范化、科学化的路子，注重加强苗木后期管理。结合苗木生长状况，及时挑选较大树苗进行移栽，逐步扩大苗木间距，同时也不断增加苗木种类。经过细心照料，通过4年的精心培养，已发展栾树765亩、白蜡树182亩、柳树50亩、合欢树20亩、大叶女贞树17亩、椿树5亩，加上21亩苗圃，共计有各类苗木1060亩、约40万株，成活率达到98%。（3）成效分析。一是生态效益明显。打造生态景观线一直是工程管理的重要任务，本着
5、“资源共享，互利互惠，务求实效”的原则，将植树造林打造绿化生态环境定为终极目标。新培育苗木和移植树木在防洪工程上产生了生态景观线和绿色长廊的效果。对近堤村庄段毁坏树木情况，组织水政、运行、养护职工进行重点看护，经常性地巡查，减少了破坏现象，逐步遏制违章种植现象，工程管理面貌显著改善。另外，还在淤背区树木周围实行“围栏式”管理。二是节约了成本。首先，购买种子投入较少，多数育苗基地抽取黄河水灌溉，减少了养护成本。其次，苗木成活率高，与从市场上购买的苗木相比，自己培育的苗木避免了长时间运输，能够做到随挖随栽，而且土质、气候条件基本相同，苗木成活率显著提高，节约了因苗木死亡而重复投入的资金。最后，更新
6、方便。可以主动对淤背区苗木进行有计划更新，形成良性循环发展，不断产生经济效益。仅对已完成的1000 余亩淤背区土地上的苗木进行更新、销售带来的经济效益就有300万元左右。三是经济效益显著。目前1株树干直径10厘米以上的栾树，保守估计市场价在150元左右，再经过2年的发展，达到树干直径10厘米以上的栾树有 25 万余株，经济效益比较可观，只要认真做好日常养护管理，未来将收到“绿色工管”“绿色银行”带来的经济效益。当前黄河下游淤背区开发管理存在的问题目前，对于黄河下游淤背区的开发现状、规划、管理还存在一些问题，亟待解决。（1）缺少顶层设计。对于淤背区开发利用的总体规划不够具体明确，难以有效指导基层
7、单位对淤背区的实际开发利用。土地使用权的政策界限不够清晰，有关政策制度办法不能给予基层河务单位有力的政策支撑。（2）管理方式不够灵活。淤背区土地管理体系尚不健全，一些条条框框束缚了基层河务单位开发的积极性。在黄委机关与基层一对一帮扶过程中，基层单位提出，为了脱贫致富，必须有土地开发利用的灵活政策，给钱给物不如给政策。另外，以包代管也存在诸多弊病，对外租赁承包经营，其结果可能“富了和尚穷了庙”，而内部承包又缺乏开发资金，人力资源也有限。分片包干的形式不利于土地的集约经营，限制了生产力的发展。（3） 开发资金不足。基层河务单位基本上是“吃饭经济”，养护经费不足，除保证正常的工资性支出外，几乎没有结
8、余，缺乏土地集约规模开发的资金，制约了淤背区土地开发和经济发展。（4）城市周边淤背区土地管理难度加大。随着沿黄地区经济社会的发展和城镇化水平的提高，人们的休闲时间越来越多。每逢节假日，城市周边黄河堤防沿线游人如织，如郑州花园口、开封柳园口、济南泺口等黄河水利风景区，车水马龙、人山人海，有的游人还在淤背区树林里支起了烧烤炉野炊，假期过后，垃圾遍地，一片狼藉。游人的急剧增加对于黄河淤背区的管理保护的影响是一个新的课题。对黄河下游淤背区土地资源开发利用的认识根据权威部门的统计数据，黄河下游淤背区土地总量为154630亩，科学开发利用将会产生巨大的经济效益和社会效益。可以从创新体制机制、创新开发模式、
9、?O立淤背区开发专项资金等方面进行探索。（1）创新体制机制。加强体制机制创新，尽早制定黄河下游淤背区土地开发利用管理办法。淤背区属国有土地，通过征用，管理使用权在黄委，这一点必须坚定不移。政出多门、多头管理是不利于土地开发和经济发展的，黄委必须出台权威性的黄河下游淤背区土地开发利用管理办法。这样，基层河务单位才有法可依，有章可循，便于有序开发土地资源，更好地发展黄河经济。（2）创新开发模式。黄河淤背区土地开发可以采取“因地制宜，分类管理”的模式。土地是最大的有形资产，管理模式是最大的无形资产。20世纪80年代初期，我国农村实行家庭联产承包责任制，极大地调动了广大农民的积极性，生产力得到快速发展
10、。30多年过去了，随着社会的变革和生产关系的变化，土地又开始流转，向种地能手集中，由家庭联产承包向集约规模经营转变，逐步实现农业现代化，大大解放了劳动生产力，有利于提高我国城镇化建设水平。黄河下游淤背区土地的开发也要以提高生产力为标准，应因地制宜，多种经营，分类管理，宜包则包，宜统则统，宜农则农，宜林则林。比如，在游人较多的堤段建设停车场，有偿使用，以解决城市周边游人多，车辆拥堵的问题。这既可以保证防汛交通线的畅通，又可以为防汛抢险提供充足的场地，还方便了平时游客停车，也能为基层河务单位增加收入。（3）设立淤背区开发专项资金。从发展趋势来看，土地集约经营是发展方向，这样既有利于基层河务单位对淤背区土地的统一规划和管理，也有利于防洪工程的管理。土地资源产生的效益归集体所有，全员参与管理，有利于调动职工的积极性，增加基层河务单位收入，改善职工生活。但是，土地的集约开发，需要大量的资金投入，基层河务单位经济上捉襟见肘，需要上级单位支持。比如，可设立黄河淤背区开发专项基金，有偿使用，以支持基层河务单位的经济发展，还能提高全河职工的收入和生活水平。黄河下游淤背区土地资源丰富，经济潜力巨大，只要上下同心，齐心协力，解放思想，开拓创新，挖掘潜力，加快发展，这块富饶的土地，必定会结出累累硕果。
