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1、农村土地制度改革与创新 黄贤金南京大学国土资源与旅游学系 1 主要内容 农村土地制度改革的轨迹新土改 三块地改革农村土地经营权抵押宅基地退出机制及改革 2 一 农村土地制度改革的轨迹 1949 1978 政府主导或意识形态主导时期 从私有制到自愿组合的初级社 到强制参与的高级社以及人民公社 讲究政治目标 否认个人的物质利益 农户不断丧失了参与合作的博弈权利 导致农业生产效率低下 三年自然灾害的损失 缺乏技术创新的激励 缺乏国际贸易乃至拒绝国际支持不尊重自然规律 片面强调增加耕地面积 围湖造田 3 一 农村土地制度改革的轨迹 1978 2008 政府与市场共同作用 尤其是市场配置土地资源的作用不
2、断增强 承认个人的物质利益 农村家庭联产承包责任制度的改革 以及进一步的承包地流转 四荒拍卖 乡镇企业用地的有偿使用 农村宅基地有偿使用和超面积的罚款等城镇国有土地 有偿使用 土地出让制度 从房地产 商业用地到工业用地 土地抵押制度 土地市场制度运行的基础性建设 城镇国有土地以及农村农用地定级估价征地改革的市场化 包括补偿标准 多元化补偿等 4 一 农村土地制度改革的轨迹 2008年以后 市场的主导性不断增强 政府管制更加有序 从点的市场到面的市场 包括城镇国有土地 以及承包地 农村集体建设用地从土地市场体系的构建到土地市场体系的深化 包括土地证券市场等 从补偿价格到市场价格 征地制度 同时考
3、虑连带损失补偿 5 一 农村土地制度改革的轨迹 土地征收 难征了农村宅基地 难退出农村土地流转 难转动 6 一 农村土地制度改革的轨迹 城乡二元结构土地产品剥夺工农产品剪刀差3000 8000亿元 城乡二元发展土地价值剥夺50000 60000亿元城乡收入差距 1978 2012 1 5 3 5 1 城乡统筹发展土地收益共享3 5亿亩村镇建设用地18 26亿亩耕地 120 300亿元 年 2000亿元 年 1000 1200亿元 年 7 构建以土地为股本的有限责任公司或经营企业等现代企业制度形式 中国的土地产权改革进程 8 一 农村土地制度改革的轨迹 1993年 中国启动了国有土地有偿使用制度
4、改革 推进了国有土地出让制度的建立2013年 中国设计了农村集体所有土地市场制度 9 一 农村土地制度改革的轨迹 从模糊产权到明晰产权从歧视产权到平等产权从物的产权到收益产权 10 一 农村土地制度改革的轨迹 从模糊产权到清晰产权 产权主体不够清晰 或收益关系不够明确 没有形成成本与收益聚焦的产权安排 表现 计划经济体制下的财产关系 倾向性的产权制度设计 11 国有土地所有权主体的模糊性 实质上是各级政府分别所有 从而有利于诸侯经济发展 带来了恶性竞争所导致的低水平重复建设 集体土地所有权主体的模糊性 村级组织的行政化 村民小组的弱化 导致土地所有权主体在很大程度上为地方政府所控制 一 农村土
5、地制度改革的轨迹 从模糊产权到清晰产权 12 农村土地制度改革 明确了农村土地使用权 建设用地 承包地 宅基地 的产权内涵 占有 使用 担保 收益 流转等 明确了农民对于集体资产的成员权利性质 注重国家 集体 个人利益协调 合理提高个人收益 一 农村土地制度改革的轨迹 从模糊产权到清晰产权 13 一 农村土地制度改革的轨迹 从歧视产权到平等产权 产权歧视 国有 集体土地土地所有权权益不平等 公共利益范围没有严格界定 国有 集体土地使用权权益不平等 如担保物权 抵押权等 建设用地使用权与农用地使用权权益不平等 物权 债权问题 14 一 农村土地制度改革的轨迹 从歧视产权到平等产权 产权平等 平等
6、入市 同权同价 扩大国有土地有偿使用范围 减少非公益性用地划拨 缩小征地范围 规范征地程序 15 一 农村土地制度改革的轨迹 从物的产权到收益产权 物的产权 有承包权 但不能流转 担保等有宅基地 但不能流转 担保等有建设用地 但仅限于集体内部 符合城市规划 也不同用于房地产开发 工业建设等 16 一 农村土地制度改革的轨迹 从物的产权到收益产权 收益产权 土地财产是财产性收入的重要源泉 农村土地 建设用地 承包地 宅基地 流转为财产性收入提供了基础 农村土地担保 为创新农村金融提供了可能 17 一 认识 新土改 三块地 改革 东部 11个中部 6个西部 13个东北 3个 二 认识新土改 三块地
7、改革 18 一 认识 新土改 三块地 改革 试点地区的经济社会发展情况 面积最大的是湖南省浏阳市 为4997km2 最小的是陕西省西安市高陵区 为294km2人口最多的是广东省佛山市南海区 为258 88万人 最少的是西藏自治区曲水县 为31860人 2013年 33个试点县实现地区生产总值14404 62亿元 占全国GDP总量的2 5 最高的是广东省佛山市南海区 为2172 44亿元 最低的是西藏自治区曲水县 为8 20亿元 低于试点区域平均值的有26个 低于全国县域平均值的有8个 19 一 认识 新土改 三块地 改革 根据 国家新型城镇化规划 2014 2020年 划分标准 城镇化后期阶段
8、 高于70 南海区 松江区 伊宁市 义乌市 大兴区城镇化中期阶段 30 70 郫县 晋江市 高陵区 北流市 大理市 海城市 武进区 德清县 安达市 文昌市 浏阳市 禹城市 定州市 大足区 宜城市 泽州县 余江县 平罗县 陇西县 蓟县 九台区 长垣县 金寨县 和林格尔县城镇化初期阶段 低于30 湄潭县 湟源县 曲水县 最高 江苏常州武进区 为109994元 最低 甘肃陇西县 为11672元 低于试点区域平均水平的有21个 低于全国县域平均水平的有13个 20 一 认识 新土改 三块地 改革 试点地区的土地利用与管理情况 土地制度改革 顶层设计与经验借鉴 21 一 认识 新土改 三块地 改革 土地
9、制度改革 顶层设计与经验借鉴 22 一 认识 新土改 三块地 改革 土地制度改革 顶层设计与经验借鉴 23 一 认识 新土改 三块地 改革 土地制度改革 顶层设计与经验借鉴 24 三 农村经营权抵押改革及分析 2014年武进区被确定为全国农村改革试验区 承担任务之一为 农村土地经营权制度创新 2015年 关于国务院暂时调整实施有关法律规定的决定 常州市武进区是宅基地抵押试点城市 25 武进区从2014年就有第一例承包经营权抵押贷款 迄今为止已有31多例 抵押贷款总额2482 7万元 优先扶持新型农业经营主体161家 2016年3月在常州市武进区礼嘉 洛阳 雪堰 嘉泽 前黄5个乡镇展开的新型农业
10、经营主体的承包经营权抵押贷款情况调查 调查员入户填写调查问卷 共收回调查问卷128份 有效样本103份 26 个人特征受教育程度 劳动力数经营特征总收入 农业收入 土地规模 固定资产总价值 生产性固定资产占比 土地块数贷款特征贷款额度政策政策推广 27 新型农业经营主体经营情况特征 具有较高的受教育程度 有需求农户的文化程度比没有需求农户的文化程度高出17 38 具有较好的经济基础 在有需求的农户群体中 固定资产50万以上的农户占有需求总农户数的60 29 年总收入10万以上的占有需求农户的85 29 农户经营规模化 规模大于100亩的占有需求农户的58 82 有需求农户的平均经营规模为223
11、 66亩 主营农产品附加值较高 以种植附加值高的果树 苗木为主 占到有需求农户的58 5 28 农地承包经营权抵押贷款合约特点 利率较低 年利率普遍为央行基准利率上浮30 左右 期限较短 承包经营权抵押贷款的使用期限为1年 有63 7 的新型农业经营主体希望贷款的期限能够适当延长到1 3年以适应农业生产 额度较小 武进区出台的风险共担机制已对贷款额度进行了相关规定 据统计 获得承包经营权抵押贷款的农户中 合作社获得的平均贷款额度为98万 家庭农场获得的平均贷款额度为44万 29 抵押贷款供求结构分析 承包经营权抵押贷款的供给主要集中于大中土地规模新型农业经营主体 小规模的新型农业经营主体供给欠
12、缺 承包经营权抵押贷款供给的资金量主要集中于中等额度的资金 小额和大额的贷款供给欠缺 30 探索科学的价格评估机制 农作物种类繁多 所产生的经济效益也不尽相同 价值评估难度大 种植规模不再是单一的考虑因素 探索科学的价值评估机制将是银行评定经营权价值 确定贷款额度的重要依据优化合理的贷款供给方式落实优化合理的贷款供给方式 探索小规模新型农业经营主体承包经营权抵押贷款的供给措施和小额承包经营权抵押贷款的供给 努力减少低端 无效的供给 增加中高端 有效的供给 31 建设适用的信用等级体系家庭总收入及农业收入是影响承包经营权抵押贷款供给决策的主要因素全面启动家庭农场 合作社信用评级试点 探索建立新型农业经营主体信用体系是完善农地承包经营权抵押贷款政策的助推 完善农村的产权交易市场政府应充分发挥搭建平台的职能 以完善农村产权交易平台为契机 让农户与银行在健康的市场中 以共赢的方式合理表达需求与供给 更好地使土地经营权的价值实现 32 谢谢 33
