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1、公共事业管理的理论基础 一 公共产品理论与公共事业管理二 市场失灵理论与公共事业管理三 公共管理部门与公共事业管理 公共产品理论与公共事业管理 一 公共产品的定义1 公共物品 publicgoods 是这样一些产品 不论每个人是否愿意购买它们 它们带来的好处不可分开地散布到整个社区里 私人物品 privategoods 是这样一些产品 它们能分割开来并可分别地提供给不同的个人 也不带给他人外部的收益或成本 萨缪尔森 经济学 上 第14版 第571页 北京经济学院出版社 1996年版 2 公共物品的特征 1 效用的不可分割性 2 消费的非竞争性 3 收益的非排他性 3 纯公共物品与准公共物品 4
2、 需要注意的是 公共产品的属性不是一成不变的 二 公共产品的供给1 公共产品的生产与供给 供给不足与过度供给这两个问题学者普遍认为必须依靠政府力量 通过政府强制性的征税来加以解决 是否一定如此 2 准公共产品的供给 准公共产品性质的特殊性决定了其供给方式的多样性 市场失灵理论与公共事业管理 市场失灵与公共产品供给的缺失1 市场缺陷 1 垄断 2 外部性 3 信息不对称 4 收入分配不公 5 无法自动实现公共产品的有效供给 2 市场失灵与政府职能 现代市场经济条件下的政府职能 a 弥补市场失灵 为社会提供公共物品b 纠正公共产品的外部效应c 调节收入及财产的再分配d 维护社会与市场秩序 政府失灵
3、与公共产品供给的低效与不足 1 所谓政府失灵 是指个人对公共产品的需求在现代政治中得不到很好的满足 公共部门在提供公共产品时趋向于浪费和滥用资源 致使公共支出规模过大或者效率降低 政府活动并不总像应该的那样或理论上所说的那样 有效 2 政府失灵的表现 1 政府政策的低效率 2 政府实现职能的效率低下 3 政府的寻租活动 3 政府失灵导致的公共产品供给低效和不足 1 政府供给公共产品的效率低下 2 政府供给的公共产品的质和量不足 公共管理部门与公共事业管理 公共事业管理部门的界定社会部门的分类公共部门 私人部门第三部门 非政府组织 NGO 非营利组织 NPO 目前国际上几种定义第三部门的方式 第
4、一种是给出法律上的定义 第二种是依据组织的资金来源加以定义 联合国国民经济核算体系的标准 第三种是依据组织的 结构与运作 定义 美国约翰 霍布金斯大学非营利组织比较研究中心 非营利组织具有五个特征 沃尔弗认为 非营利组织具有五个特征 一是有服务大众的宗旨 二是有不以营利为目的的组织结构 三是有一个不致令任何个人利己营私的管理制度 四是本身具有合法免税地位 五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位 凡符合这五个特征的组织一般被认为是第三部门组织 中国当前的第三部门组织 一是在民政部门登记注册的社会团体 包括基金会 二是在民政部门登记注册的民办非企业单位 以上三种组织在目前的法律规定中比较明确 对于它
5、们的行政管理体制可以概括为 归口登记 双重负责 分级管理 三是民间自下而上的草根组织 四是在单位内部活动 不需要登记注册的社会组织 五是广大农村的农民专业协会 农村合作社组织 相比较而言 国内外对中国的人民团体 村民自治组织 事业单位是否属于第三部门则存在较大的争议 人民团体村民自治组织事业单位 公共事业管理中的组织 一 政府与公共事业管理二 非政府组织与公共事业管理三 事业单位与公共事业管理 公共管理者所需关注的基本问题是政府应该做什么和不应该做什么 欧文 休斯 一 政府与公共事业管理 一 政府是公共事业管理的核心 二 公共部门是公共事业管理的重要提供者 一 政府是公共事业管理的核心 1 提
6、供公共服务是政府的重要职能2 公共服务的特性决定了政府在治理结构中处于核心地位3 政府组织公共事业管理具有一定的优势 二 公共部门是公共事业管理的重要提供者 公共部门 政府部门 政府部门的代理机构 公法行政实体 政府企业 西方国家公共事业管理中的政府治理机构 西方各国公共服务的政府治理机构并没有统一的模式 教育事业 医疗卫生事业 科技事业和社会保障事业是政府的重点治理领域 在这几个领域中 政府分别采取了不同的公共供给策略 设立了不同的代理机构 每个代理机构都是一个提供公共服务的中心 都有自己特定的工作范围 美国公共服务治理机构 主要的特点是多元分散 科技事业高等教育事业医疗卫生事业社会保障事业
7、 日本公共服务治理机构 主要的特点是集中于分散相结合 科技管理体制高等教育管理体制 法国的公共服务治理机构 不同领域具有不同的管理体制 教育管理体制比较中央集权文化事业治理呈现出集权 分权和放权相结合的特点卫生事业呈现出一种 社会保险 的特点 二 非政府组织与公共事业管理 第三部门既是公共服务的主要提供者 又是公共治理的参与者 国外第三部门在公共服务治理中的作用 1 第三部门已成为一个凝聚社会资本投入公共服务的载体2 第三部门是填补政府职能转变形成的 治理真空 的重要力量3 第三部门是吸纳就业的重要渠道 西方国家非营利组织的监管制度 构筑了一个多层次的监督管理体系 包括 政府监管制度立法和司法
8、监管制度行业监督制度社会监督制度 第三部门在我国公共事业管理领域发挥的积极作用 1 第三部门可以提高公共事业的发展效率2 第三部门能较好地满足社会的多元化需求3 第三部门的发展是重塑政府治理公共事业职能的必然要求 国外公共服务领域的市场化进程 一 大力引入私营方式 二 把公民视为 顾客 强调以 顾客 为中心 三 强化竞争机制 1 做到信息公开 竞价公平 2 给公民选择权 3 内部市场 4 对一些特殊的垄断产业引入比较竞争机制 国外公共服务市场化的主要形式 一 公私合作 1 合同外包 2 特许经营 3 共同生产 二 私有化或民营化 三 使用者付费制 公共服务市场化进程中的政府责任 强化政府责任是
9、公共服务市场化的关键 政府责任主要体现在 防止产生新的垄断避免因寻租而产生的腐败现象制定合理的价格机制加强公共服务市场化的法制建设建立市政公用事业特许经营制度 西方发达国家公共事业管理体制的基本特征 政府的核心地位和主导作用呈现出强化趋势分散化和多元化的治理体系法制化和规范化的治理程序 三 事业单位与公共事业管理 一 事业单位是什么 二 事业单位具有哪些特征 三 事业单位改革的必要性 四 事业单位过去的改革过程 五 探索中国事业单位改革战略 一 事业单位是什么 事业单位 国家为了社会公益的目的 由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的 从事教育 科技 文化 卫生等活动的社会服务组织 目前我
10、国事业单位主要包括以下几种类型 1 教育事业单位 2 科技事业单位 3 文化事业单位 4 卫生事业单位 5 体育事业单位 6 农业事业单位 7 城市公用事业单位 8 交通事业单位 9 社会福利事业单位 10 社会中介事业单位 11 机关后勤服务事业单位 改革事业单位与改善中国的公共服务 中国有100多万个事业单位 职工总数接近3000万 大多数事业单位建立的目的是提供公共服务 迄今为止 在中国 非国有部门在公共服务提供方面的参与还相当有限 因此 改善事业单位的绩效 对于提高公共服务的质量 适应中国所确定的建设小康社会的目标 落实 以人为本 的发展观 具有非常关键的意义 续 虽然过去以 推向市场
11、 为目标的改革取得了很大成就 但同时也在公共服务领域引入了一些不合意的激励机制 事业单位近一半的资金是依靠收费获得的 这些收入一部分用于为事业单位开展其他服务提供资金 同时也被用于向员工发放正常工资之外的奖金和福利 这使得事业单位及其上级主管部门具有很强的动机去扭曲公共服务市场 随着收入差距的不断扩大 依靠向使用者收费为公共服务融资的方式越来越阻碍低收入人群获得必要服务 续 此外 在事业单位 创收 自主权扩大的同时 并没有建立起更好的绩效管理体系和完善的财务责任制度 与此同时 富余人员的存在也严重影响着事业单位的效率 近些年来 虽然政府大幅增加了对公共服务的投入 但除了少数领域外 收费价格并没
12、有相应下降 有许多证据表明 增加的投入更多地被用在了人员开支上 二 事业单位具有哪些特征 在改革前的体制下 政府对所有事业单位的管理方式都是一样的 可概括为以下几点 成思危 2000 1 政府所有并管理 2 既不是政府部门 也不是国有企业 3 其全部运营资金来源于财政预算 4 人员受公务员人员编制控制 5 活动按照国家计划进行 6 运营脱离市场 除了这一共同历史背景 各类事业单位之间存在巨大的差异 首先 各个事业单位所提供服务的性质大不相同 例如 既有提供纯公共产品的机构如疾病控制中心 也有提供纯私人物品的机构如娱乐书籍出版商 第二 现在的事业单位都已离开了改革前的事业单位模式 但程度不同 尤
13、其是 运营资金在多大程度上来源于预算分配 多大程度来自自己创收 其运行在多大程度上受国家计划控制 不同的单位之间差别很大 除了事业单位身份带来的特权外 如无偿使用国家土地 许多事业单位的运营与国有企业已经没有多少区别 如此的差异性表明 这些机构共有的 事业单位 这一名称更多地是一个历史遗产 而不是依据合理的经济原理而定义的概念 根据这一共有名称制定改革目标时需要非常谨慎 尤其是 中国事业单位改革的范围不能仅限于改革那些现在被叫做事业单位的机构或政府管理这些机构的方式 中国面临的更为根本的挑战 从而也是事业单位改革应该集中关注的问题 是如何保证公共服务的充分提供 如何发展有效率的 与现代化市场经
14、济和小康社会目标相适应的公共服务业 因此 事业单位改革的核心问题是 1 政府应该做什么 政府应该干预吗 2 如果政府应该干预 应该由哪级政府进行干预 3 对每级政府来说 怎么干预 政府有哪些可行的方式进行干预 如何在其中进行选择 三 事业单位改革的必要性 中国有100多万个事业单位 2002年职工总数接近3000万人 占公共部门就业人数的41 全国劳动力总量的4 中国的经济资源有相当大一部分投入到了事业单位 其中包括60 的受过最良好教育的专业技术人员 大量的国有土地 大约三分之二的非经营性国有资产 以及各级政府综合预算经常性开支的三分之一 从行业构成看 事业单位主要分布在教科文卫等公益事业领
15、域 其中教育单位1400万人 卫生单位450万人 农业单位300万人 文化 交通 城市公用单位各100万人 事业单位是由政府管理的 它们一般隶属于以下六个层级的政府中的某一级并由其主管 这六个层次分别是 国务院 中央部委和省 市 政府 地区 市 政府 县 市 区 政府和乡政府 事业单位的主管部门常常掌握着任命事业单位管理层 审核批准事业单位预算 财务 人事计划 以及评估事业单位业绩等各项权力 事业单位一般由财政预算提供部分资金 2002年 预算拨款占事业单位资金总量的47 6 另有48 2 来自事业单位收取的费用 包括事业收入 45 5 和经营收入 2 7 通过经营性活动 中央和省级的事业单位
16、通常能筹集到更多的资金 而县级和乡级事业单位则主要依赖预算拨款 2002年事业单位总支出中 人员支出占29 其他经常性支出占43 项目投资占22 在多数方面 事业单位的人事制度与政府公务员体制基本相同 如人员聘用 养老保险和报酬制度 尽管近期进行了改革 但事业单位职工仍然享受着事实上的终身雇佣 事业单位职工的正式工资等级也和政府公务员相差无己 最大的不同之处在于事业单位职工在非正式工资和奖金分配上比政府公务员享有更大的灵活性 在养老和医疗保险待遇方面 事业单位职工和政府公务员没有什么区别 但都与国有企业的职工存在差别 四 事业单位过去的改革过程 成思危课题组 这个课题组在2001年强调 事业单位改革需要确立一个 目标模式 并进一步提出了一个包含六项要素的模式 第一个要素是区分公共物品和私人物品 把不生产公共物品的事业单位转制为企业 把与公共物品提供有关的事业单位 转制为可由政府或民营机构运作的非营利机构 政府应负担起管理和运作纯公益性非营利机构的主要责任 而准公益性非营利机构应主要由民营机构运作 第二个要素是 整合社会资源 通过慈善捐助和向使用者收费为公共物品的提供付费 希望在中国 非
