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1、我国乡村治理和国际比较 丁长发13400652583cfding 厦门大学经济学院副教授 2020 4 4 1 一 乡村治理的内涵与外延 一 乡村治理的内涵1 政策制定者 公共服务提供者 农民三方的关系 而农村治理结构反映的则是这三方面的不同结合模式 即政策的制定者政府 公共服务提供者农村自治组织 农民利益代表者三方面构成不同组织治理模式 我国农村治理结构是由乡政府 农民自治组织以及农民自发组织构成的基本框架 按照全球治理委员会的 我们的全球伙伴关系 的解释 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程 狭义
2、 广义 2020 4 4 2 建国后的乡镇政权建设 人民公社体制时期 1958 1983年 乡村政权并存时期 1950 1954年 乡政权制时期 1955 1958年 乡政村治时期 1984年以来 二 我国乡村治理的发展 2020 4 4 3 权力结构的最后联结点 民权 公民权利 乡村政治的正式权力结构 文本设计 纵向结构 县 市 乡 镇 村组织 村民 民权 横向结构 乡 镇 党委 人代会 民权 政府村 党支部 村委会 村民 代表 会议 民权 2020 4 4 4 制度体系基本定型 三十余年的发展 党政合一型的领导体制 基本定型 形成党委 人大和政府 共治 的局面 人大制度基本形成 乡镇政府的
3、地位与职能有所发展 2020 4 4 5 三 存在的问题 1 各种关系不畅和村落权力的冲突首先是县乡关系不畅 由于县乡两级政权的设立是按照 县政权建设取实 乡政权建设取虚 因而使乡镇往往无法履行一级政权的职能 而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能 则建立起自己的垂直控制系统 在乡镇设置了不少派出机构 肢解了乡镇政府的职能 造成了县乡之间的矛盾和摩擦 其次是乡镇与村的关系不畅 再次是村 两委 的关系不畅 更次是乡村民间组织参与狭小 最后村落中各种权力之间的冲突也时有发生 主要是体制性权利和内生性权利的冲突 以及正式权利与非正式权力 前者主要指村党支部与村委会的冲突 后者主要指村 两委 与农
4、村非治理精英 宗族势力 黑恶势力等的冲突 2 乡镇地方财政困难 全国现在32683个乡镇中 大约2 3的乡镇财政债务负担沉重 平均每个乡镇财政负债400万元左右 有的乡镇债务负担已经相当本年财政收入的70 左右 乡镇政府供养人员的膨胀 使得财政问题进一步突出 从全国来看 80 左右的乡镇难以足额发放工资 特别是在农业税取消后 很多的乡镇都陷入了财政危机 基本上靠政府的财政转移支付度日 2020 4 4 6 压力型体制 一级政府组织为了实现经济赶超 完成上级下达的各种指标 而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系 2020 4 4 7 2020 4 4 8 3 乡镇政权的目标替代和功能
5、异化 由于生存困境和体制性缺陷的交互作用 乡村基层组织作为公共权力部门 自利性目标在一定程度上取代了公共目标 为公众目标工作演变成为自己工作 这种目标替代使得乡镇政府一步步强化对农民的汲取 成为乡村冲突的制造者 财政困境导致乡镇政权的这种 自利 行为 使乡镇政权性质发生了异化 寻租以得自养并自肥就成为了许多乡镇干部的必然选择 赢利型经纪 政权软政权化 内卷化 4 村民自治面临的难题 争论 1 村民委员会选举制度已经被正式确立并广泛推行 但选举争议大量增加 2 选举民主单方突进 后三个民主滞后 3 在局部地区 选举进行得越多 选举的效果也越来越差 4 两委关系中的矛盾越来越突出 5 自治化程度低
6、下 两委 自治化程度不高 主要表现在乡镇等上级政府对村级组织的突破权限的指导 赵树凯的研究认为 乡镇对于村级组织的几乎所有方面都直接监控 村内事务村民参与程度不高 5 许多乡镇职能泛化 政府管的事情越来越多 政治 经济 文化 社会无所不包 收税收费 招商引资 计划生育 社会治安无所不干 就像一个全能的政府 有的乡镇职能错位 政企不分 既是财产所有者代表 又是企业经营者代表和社会管理者代表 直接参与微观经营 有的在发展经济中职能越位 强制农民进行所谓经济结构的调整 定指标 搞开发 造成巨大的资源浪费 有的代替农民决策 去办企业 发展经济 有的乡镇职能不到位 只顾向农民收取税费 不向农民提供服务
7、2020 4 4 9 二 关于乡村治理的国际比较 一 英国 瑞典等国的 综合治理 模式 法律 二 法国的 权力让与 治理模式 行政主导和有限自治的农村基层管理 有限自治的理论基础与权力的下放 1982年 法国通过 有关市镇 省和大区的权力和自由法案 即 权力下放法案 三 加拿大的 新乡村治理 模式 四 美国的 多元主义 模式 五 印度的乡村治理及其经验 1基层民主与乡村自治 1993年第73 74号宪法修正案规定村为自治机构 确立了印度的县 区 村三级自治制度 根据宪法规定 村民大会直接选举代表组成村 由若干村组成的区 由全县的区组成的县 2乡村治理与政府作为 印度中央政府设置了专管农村事务的
8、三部 农业部 乡村发展部和乡村自治部 法律 文化 土地 农村公共产品 农民素质 中国台湾地区的乡村治理 台湾农会成为了 农有 农治和农享的公益社团法人 2020 4 4 10 2020 4 4 11 一 从政府间责权分配看1德国 匈牙利和印度的政府间责权分配是清晰的 清晰到幼儿园 小学 中学 技术学校 公园 图书馆 老年人福利住房 残障人教育与福利住房 道路交通建设与维护 供排水系统建设与维护等等责任和决策权力分别属于哪一级政府 有些任务上级政府不能随意摊派给下级政府 而有些上级规定的任务对下级来说不是强制性的 2 而在中国 情况大不相同 首先 政府间责权分配是模糊不清的 我国地方各级人民代表
9、大会和政府组织法第五十九条和第六十一条规定了地方各级政府的职能 只是笼统地要求地方各级政府要 执行国民经济和社会发展计划 预算 管理本行政区域内的经济 教育 科学 文化 卫生 体育事业 环境和资源保护 城乡建设事业和财政 民政 公安 民族事务 司法行政 监察 计划生育等行政工作 但在任务分配方面不再有具体的规定 其次 所有的任务都可以下派给下级政府 最后 所有上级规定的任务对下级来说都是强制性的 2020 4 4 12 2 从治理结构上看 单一的治理结构和多元化的治理结构不同 党支部或党委书记是由上级党委经由党员大会同意任命的 这个过程没有普通民众的参与 因为民意对这两个职位产生过程的参与非常
10、有限 对这两个职位的监督和制约也极为有限 在德国 匈牙利和印度 反对党在民意机关内外的监督和自由的新闻媒体的监督是强有力的 它使得任何水平的政府都不敢有明目张胆的违法行为 我国的监督非常薄弱 这是众所周知的 富有启发意义的一点是 这些国家的监督 对事不对人 我国的监督则倾向于 对人不对事 3 对公共事业融资 德国乡村公共事业项目的融资完全由政府预算提供 中国基层政府和自治组织的收入非常有限 无法应付不断转移下来的建设责任 一个办法是向上级政府申请补助 但这些补助的数量极其有限 更为严重的是我国财政转移支付的专款不能专用 中央财政转移支付常常全部或大部分被基层政府挪作他用 这在其他三国都是不可想
11、象的 融资不足和融资渠道不明的问题造成了我国无法公平有效地利用有限的资源在乡村地区进行公共事业建设 使许多乡村公共品供给处于极为匮乏的状态 4 治理的前提不同 产权 户籍制度 乌坎事件 广东猎德村 2020 4 4 13 村民在 秘密写票室 里填写选票 计票员在教室外公开唱票统计选票 2020 4 4 14 三 我国的改革思路 撤消 撤并 小县制 与 自治 第一个方案 将全国现有32683个乡镇行政建制撤销 一律改设为县级人民政府的派出机构 把县级政府派出机构的职能定位在以下几个方面 监督党在城乡基层有关方针 政策的落实 指导 帮助村委会 社区居委会依法开展村 居 民自治活动 发展社区服务 自
12、主管理城乡社区的各项社会事务 协调县直 站 所 的关系 支持其发挥职能作用 受县级政府委托 代理部分社会事务管理职权 提供部分公共服务 撤销乡镇建制改设县级政府派出机构后 原乡镇政府行政区划管辖范围为现在县级政府派出机构的管辖范围 原则上不作区划调整 原为县和县级市政府驻地的乡镇 在体制改革后可称 县 市 人民政府 街道办事处 其余的 一律称 县 市 区 人民政府 乡镇办事处 实施这一方案的好处 一是减少了行政层次 降低了管理成本 精简了机构和人员 二是有利于减轻财政压力和农民负担 确保税费改革的进行 三是收缩了原乡镇政府的活动范围 重新定位的县级政府派出机构的职能 符合市场经济发展的方向 四
13、是有利于深化村民自治 发展村级民主 把过去乡村之间被扭曲的指导关系真正还原到位 由于行政区划不作调整 对老百姓的生活并没有什么不利影响 加上县级派出机构的存在 社会面上的社情控制也不会受影响 实施这一方案可预期的弊病 一是与现行的宪法 地方组织法有抵触的地方 二是分流人员比较多 恐怕不少干部有抵触情绪 三是为安置分流人员而支出的成本在初期可能比较高 县政 乡派 村治 徐勇合作型社区模式 合作型农村社区治理模式是基于社会主义市场经济体制和城乡一体化发展的要求 对农村现有的各种资源进行全面开发和整合 从而建立起的一种既不同于市场 又有别于政府制度安排的乡村治理模式 其突出特点在于充分挖掘乡村治理资
14、源 拓展自治主体 增强自治能力 改善治理绩效 克服 乡政村治 模式的弊端 2020 4 4 15 第二个方案 在撤并乡镇的的基础上 精简机构 精简人员 转变职能 科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制 这一方案由六方面内容组成 一是撤并乡镇 二是撤并后 把市场经济下不属于乡镇政府的职能剥离出去 转移出去 乡镇政府主要承担社会管理的职能 三是要大力推进基层民主 扩大群众参与乡镇管理的空间 配置好乡镇权力的运行机制 权力监督机制 废除任命制 逐步推行乡镇党委书记 副书记 党委委员由群众参与提名 党的代表大会直接选举制度 用 两推一选 的办法或直接选举的办法 选举或罢免乡镇长 副乡镇长 乡镇人大主席
15、四是建立独立的财政管理体制 乡镇政府要设立独立的一级财税机构和镇级金库 做到 一级政府 一级财政 五是大力精简人员 建立职能明确 结构合理 精干高效的办事机构 设置党委 政府 人大主要领导职位 但要扩大民意基础 实行交叉建制 减少领导职数 六是大力发展民间组织 提高社会自我管理水平 实施这一方案的好处 一是在撤并乡镇问题上不与宪法和地方政府组织法相冲突 操作起来没有法律障碍 二是能精简机构和人员 减轻财政压力 并适当减轻农民负担 三是为小城镇发展 实施城镇化战略预留了体制空间 实施这一方案可预期的弊病是 一是撤并乡镇很容易与转变职能 建立健全权力运行机制 监督机制相脱节 重蹈过去机构改革 精简
16、 膨胀 再精简 再膨胀 的老路 二是如果基层实际情况掌握不准 合并后的行政管理幅度太大 难以维护好社会秩序 农村社区模式 此种模式是以阳信生 第一 理顺乡 镇 村的关系 实行乡镇的 行政权 与村的 自治权 分开 并将村级组织行政化 第二 下移村民自治的重心 将村民小组重组为新型的农村社区 实行农村社区自治 1985年 全国行政村94 1万个 到1994年将很少到80 2万个 2004年减少到65 3万个 2014年将很少到58 4万个 30年不到 全国行政村减少了35 7万个 降幅达35 5 村民小组 1997年535 8万个 到2004年507 9万个 到2013年减少到497 2万个 16年村民小组减少了38 6万个 减少了7 2 2020 4 4 16 第三个方案 划小县级行政区划 实行小县制 县以下取消乡镇一级行政建制 用小县制履行目前县乡两级政权的职能 东部地区 在现行的6 8个乡镇行政区划范围内设置一个县 人口在50万以内 中部地区 在现行的4 6个乡镇行政区划范围内设置一个县 人口在30万以内 西部地区 在现行的2 4个乡镇行政区划范围内设置一个县 人口在20万以内 小县
