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1、七省市第七届建筑市场与招标投标联席会论文关于加强建设工程招标项目合同履约管理的思考河南省焦作市建设工程招标办公室 王怀军最近，我们利用一个多月的时间，对去年招标的39个国有投资项目合同履约状况进行了调查了解，围绕全面掌握情况，正确估价形势，找准薄弱环节，探索监管举措，推进合同履行健康发展的问题作了分析研究。总的看，多数招标项目合同履约情况良好，工程进展顺利，但仍有部分合同履行状况令人忧虑。因此，加强对招标项目合同履约监管非常有必要，还要顺势抓下去，以巩固招标成果，有效维护合同缔约双方的合法权益，保证工程质量和投资效益。一、要把招标项目合同履约管理摆在招投标监管工作的重要位置建设部关于加强房屋建
2、筑和市政基础设施工程项目施工招标投标行政监督工作的若干意见（建市2005208号）指出：“各地建设行政主管部门应当进一步建立和完善建筑市场与招标投标、资质和资格、工程造价、质量和安全监督等管理机构之间的联动机制，相互配合，加强对合同履行的监督管理，及时发现和严厉查处中标后随意更换项目经理（建造师）、转包、违法分包、任意进行合同变更、不合理地增加合同价款、拖延支付工程款、拖延竣工结算等违法、违规和违约行为，促进合同的全面履行，营造诚信经营、忠实履约的市场环境。”建设部的意见，既明确了建设行政主管部门各职能机构的责任，又传授了对合同履行监管的重要方法；既指明了合同履行中存在的突出问题，又阐述了加强
3、合同履行监管的必要性和紧迫性，具有很强的针对性和现实指导意义。从招标项目合同履行的实际状况看，许多问题不容忽视，监管任务仍然很重。如：有的项目招标前“三通一平”、土地使用与农民纠纷、拆迁等问题并没有真正解决，导致招标后不能按期开工或开工后干干停停，不仅影响了工程进度，而且还严重损害了中标人的利益；有的项目在招标后因领导对施工图设计不满意，或项目用途突然改变，未经有关部门审查备案随意变更施工图设计，同时造成合同变更，不合理地增加合同价款，吃亏的往往是中标人；有的项目经理（建造师）、项目总监“专司”招标，一旦中标就开“溜”，这种无正当理由随意调换项目负责人的现象比较普遍，引起了项目业主的极大不满；
4、有的项目建设资金缺口大又急于上马，招标后资金难以到位，形成新的“半截子工程”；有的中标人变着法子搞转包，项目部安排一两个“蹲点人”专门应付检查，真正施工的是另一家公司的人，如果不认真核查，很难判断其是否转包；有的领导为追求“政绩工程”、“形象工程”，往往钱少办大事，没钱也办事，结果造成部分项目带资、垫资施工和新的拖欠；有的企业中了标，合同却要签“阴阳”两份，“阳合同”用来应付主管部门的执法；“阴合同”则是建设单位用来确定垫资施工、压级压价，或者把一些有“赚头”的建筑项目划出去。等等。这些问题说明，招标项目合同履行方面一些深层次的问题还没有得到彻底解决，对此，我们应当有清醒的认识。招标项目合同履
5、约是巩固和检验招投标成果的根本性问题，必须摆在招投标监管工作的重要位置，始终抓住不放，否则，招标搞得再成功，也是徒有虚名。在这个问题上，当前，首要的是要认真统一思想，真正形成共识，切实增强自觉性和紧迫感。根据我市近年来抓招标项目合同履行管理的基本经验，要注意克服三种情绪。一是畏难情绪。认为合同履行管理是一个相对复杂的系统，问题和矛盾太多，解决起来不容易，仅凭招投标监管机构“单打独斗”作用不大，因而信心不足；二是担心情绪。各地都在强调优化投资环境，甚至对重点项目有专门的“保护”措施，对招标项目合同履行管得严了，抓得多了，怕引起领导反感，因此，多一事不如少一事。三是放任情绪。认为在建筑市场“僧多粥
6、少”的情况下，合同缔约双方对不平等条件的提出与接受是市场行为，是“周瑜打黄盖，一个愿打一个愿挨”，作为政府部门大可不必太认真。针对上述思想情绪，各级招投标监管机构要进一步提高对加强招标项目合同履行监管重要性的认识。要深入搞好思想发动，教育大家明确合同履约是招投标工作的延伸，只有把合同履约方面的问题解决了，招标的成果才能得到巩固；明确合同履约中的突出问题有的直接涉及到工程质量和安全，是构建和谐社会的重大问题，只要我们依法行政，尽职尽责，领导是会支持的；明确“私下协议”大多是“霸王合同”，并非人人“欣然”接受，只要我们出于公心，公正执法，就会迎得自身利益受到侵害一方的拍手称快。总之，只要招投标监管
7、机构重视起来，摆上位置，真抓实干，合同履约管理的成效就会愈来愈显著。二、要针对招标项目合同履约的特点，注意讲究管理的方式方法招标项目合同履约管理有其自身的特点和规律。因此，要抓好合同履约管理，光有好的动机还不够，还必须针对特点，讲究管理的方式方法，才能达到预期效果。一要努力做到防患于未然，增强合同履行管理的超前性。总的讲，招标项目合同缔约双方大多有较强的自我约束能力，尤其是基于工程质量安全考虑，特别严重的离弦走板的事儿较少，但问题虽小，涉及的面广，容易从量变发展到质变，社会危害仍然很大。因此，对合同履约管理必须在预防上下功夫。作为招投标监督机构，在招标过程监督和合同备案审核中，应当把好以下关口
8、：第一、在招标公告发布前，应派人实地考察招标项目“三通一平”、土地使用与农民纠纷以及房屋拆迁等问题是否真正解决；第二、建设资金落实了没有，资金证明和保函的真实性和合法性怎样；第三、招标文件中是否有肢解工程、指定建材供应商或者其它不平等条款、评标的标准和办法是否科学、公正、合理；第四、合同签订是否同招标文件和中标人的投标文件相一致，工程款支付担保金和履约保证金是否按同等标准提供，工程进度与付款率是否符合规定等。总之，凡不利于合同履约的规定和问题要及时发现，坚决纠正，决不能坐视不管。在此基础上，还要善于通过对招标人、投标人言谈举止的观察，预测可能出现的诸如私下协议、明招暗定等问题，提前下“毛毛雨”
9、,引导和启发当事人自觉认识和纠正问题，切忌放任自流，等问题暴露出来才去解决。二要敢抓敢管，增强合同履行管理的主动性。当前，在合同履行管理中确实遇到一些实际问题，如，招投标监督机构对合同履约管理具备更多的有利条件，但法律法规并没有赋于其管理权，如果管还需要依法委托;再如，现行的法律、法规、规章对施工合同履约管理的职责、内容、程序、处罚不够明确，一些零散的规定又过于粗放，对管理者来说缺乏法律武器;此外，招投标监管机构人手少、经费少、车辆少的问题也很突出，这些问题都能成为不想管、不能管、不敢管的理由。在此情况下,作为招投标监督机构，对合同履约中存在的问题不能只等当事人投诉举报再去查，上级检查出问题追
10、问下来再去管，而必须不等不靠，主动出击，知难而进，迎难而上，积极主动地想办法解决。特别是建设部建市2005208号文下发后，招投标监管机构作为合同履行监管联动机制中的一个重要“链条”，更应当发挥自身优势，担负更重要的责任。要把“经常性源头把关”和“经常性监督检查”有机地结合起来，在招标文件和合同备案审核中发现违法违规及不平等条款，要坚决纠正；在合同履行监督检查中，要勇于揭露矛盾，敢于讲公道话，主动做好化解工作。特别是发现严重背离合同实质性内容的行为时，必须旗帜鲜明，晓以利害，直言相劝，坚决予以纠正，决不能以情代法，大事化小，掩盖问题。三要坚持具体问题具体分析，增强合同履行管理的针对性。由于招标
11、项目投资性质等方面存在的差异，接受管理的态度也不一样，因而必须因人因事而异，采取不同的方法，才能收到事半功倍的效果。总的讲，对合同一方举报反映的问题，既要引起重视，又不可贸然相信，必须把问题搞的很准；在把问题搞清楚以后，既要积极地加以解决，又不可不分轻重，匆匆忙忙开罚单、上“黑名单”，必须视情况灵活处置；在解决问题的过程中，既要坚持依法办事，是非界限分明，又不能说过头话，必须把握好分寸。总之，既要敢于解决问题，又要维护合同缔约双方的团结，调动两个方面的积极性。从合同履行管理的实践看，要做到这一点，必须注意以下三个方面：一是根据投资主体的不同灵活管理。如，国有和私人投资项目，应当以国有投资项目合
12、同履行管理为重点，突出解决带资、垫资施工、任意变更合同、不合理增加合同价款、拖欠工程款、指定建材以及赶工期不加费等问题。虽然国有投资项目不是真正意义上的业主，但往往来头大、背景硬、关系广，管理起来难度也大。因此，在方法上既不能吹胡子瞪眼，也不能听之任之，而是要刚柔相济，该建议的建议，该提醒的提醒，该依法办事的决不能手软。二是根据问题性质的不同对症下药。对在合同履行中发生的性质比较严重、影响比较大、靠招投标监督机构自身能力难以解决的问题，要如实向建设行政主管部门报告，争取问题尽快得到解决，决不能掩盖问题，导致发生严重后果。对一般性的问题，能在内部解决的，就不要扩大到外部；能当面调节的，就不要以罚
13、代管。三是根据问题存在范围的不同区别对待。对个别项目或个别人存在的问题要尽量个别解决，对多数项目或多数人存在的普遍性问题，要建议和配合有关部门尽快出台规范性文件，力争在较短的时间内把普遍性的问题解决好。三、要建立招标项目合同履约管理长效机制，促进管理效能升级对招标项目合同履约管理，不仅要致力于解决具体问题，而且要深入分析问题发生的原因、规律和特点，积极探索从制度上，机制上防止问题再次发生的治本之策,促进管理效能不断升级。一是建立合同缔约双方学教机制。加强招标项目合同履约管理，必须把提高合同缔约双方的法律法规意识放在首位，通过建立长效的学习教育机制，用法律法规武装合同双方当事人的头脑，增强依法履
14、行合同的自觉性。一要善于利用对招标文件和合同备案审核的有利条件，不失时机地向招标人和中标人灌输招标投标法、合同法等法律法规知识，使他们从一开始就打上依法履行合同的烙印。二要主动联合质量、安全、造价、工商、财政、审计等职能机构和部门，定期举办履行合同培训班，采取缺什么、补什么，什么弱、强什么的方针，打牢诚信根基，增强依法维权意识。三要善于利用合同履行中的典型案例，积极开展警示教育，以案说法，学法明理，达到警钟长鸣的目的。二是建立合同缔约双方互评机制。合同履约的好坏，缔约双方最清楚。因此，建立合同缔约双方互评机制，让一方对另一方进行全面评价，不失为一种好方法。一要营造敢于讲真话的环境。作为招投标监
15、督机构，可以采取电话询问、召开分类座谈会、开展问卷调查、下发跟踪卡、接受举报投诉等方式，了解和掌握合同履行双方的反映，并建立互评档案。二要每年结合不定期监督检查和专项治理，采取积极稳妥的方法，有组织地开展互评活动，力求全面真实地了解合同履行情况。三要把合同履行中涉及到的关键部位上的责任人作为互评的重点突出出来，吸纳更多的“当事人”参与进来，增强互评的可信度。三是建立经常性的监督检查机制。规范合同履约管理，最有效的办法，就是积极开展经常性地监督检查。首先，招投标监督机构要把经常性的监督检查作为一项制度长期坚持下来，要明确专人负责，制定落实方案和目标，定期或不定期的进行专项检查。其次，抓好监督检查
16、人员的培训，围绕查什么、怎么查的问题，制定培训计划，组织学习相关法律法规和专业知识；依据下去人员的专业特点，合理分工，明确职责；针对专业、技术、方法等层面上要求，搞好授课辅导；根据在建工程分布情况，拟制好监督检查“路径图”，准备好必要的资料和登记表格等。再就是，要制订签订和履行合同的考核指标，建立合同履约后评估制度，重点对评标标准和方法的合理性、合同缔结双方的践约和违约、工程质量、造价、工期控制、“双拖欠”等进行考核和评估，并将考核和评估结果记入合同履约信用档案，及时向社会公布。四是建立合同履约管理联动机制。对招标合同履约监管是一个多种因素、相互联系、相互作用的有机整体，具有系统性、综合性、约束性的特点，作为招投标监管机构,要把它真正落到实处，并长期坚持下去，除要认真履行自身的职责外，还必须建立一个联动机制。要善于抓住有利时机，借用外力，协调配合，促进合同履约监管目标的落实。一方面，要把合同履约监管纳入到建设行政主管部门开展的整顿和规范建筑市场、建设工程执法检查、“双清欠”、“双创
