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1、政府职能转变路径选择的理性分析关键词公共物品；公共服务；公共责任一、培植、规范市场，促成市场与政府的合作一种错误而普遍的论点认为，在政府与市场的关系上，“市场缺陷”在逻辑上先位于“政府干预”。人们常常根据市场机制运行效应，分析“市场缺陷”，而后指出市场机制这只“看不见的手”作用的局限性，并由此论证政府干预。无论是主张政府干预，还是反对政府干预，人们的思路都遵循了这样的逻辑。这一思维逻辑其实是以这样的设定为前提的：第一、市场经济体制和运行机制是既定存在的。既然市场经济条件下的政府经济职能是市场缺陷所导致的必然结果，那么，市场经济体制和运行机制的存在就是分析和推论的既定前提。如果市场体制不存在或者
2、尚未确立，那么，由市场缺陷而产生的政府经济职能亦无从谈论。第二，市场经济条件下的政府经济职能是因变量，是市场缺陷的函数。在市场经济条件下政府经济职能不过是市场经济职能的补充，而且这种补充的范围、内容和力度，都是由市场机制的缺陷决定的。但是，中国社会经济和改革发展的现实表明，中国社会是从计划经济向市场经济转型的社会，这种转型意味着市场经济体制从无到有的过程，而建立在这一基础之上的政府职能转变的重要内容，则是从计划管理经济的职能转向培植市场体制的职能。在中国培植和规范市场，具有其逻辑的和历史的必然性。市场体制并非自发产生的。它是“主要依靠市场机制来组织和调节的经济运行或资源配置，以解决一个社会所面
3、临的生产什么，怎么生产和为什么生产的三个基本问题的一种体制”1.这一体制具有规则性、契约信用性、秩序性和统一整体性的基本特征，但这些特性并不自发地产生于市场交换活动。市场本身是一个创造物，是人类精心设计而非完全自发的结果。人们之间进行交换是自然的，不可避免的。这种交换在远古时代业已形成。但这并不意味着现代社会，特别是现代工业化社会中高度复杂的市场机制完会是自发形成的。政府必须承担起培植市场的职能，也只有它才有这个能力，在政府职能社会化过程中，尤其如此。政府是政治权力组织，对于社会生活的合法成员来说，政府实际上意味着公共权威。在社会经济活动中，政府公共权威是特殊的经济组织“作为一经济组织的政府和
4、其它经济组织相比有很多不同之处，在这些不同之处中，政府有两个显著特性：第一，政府是对全体社会成员具有普遍性的组织，第二，政府拥有其它经济组织所不具备的强制力。”21、培植市场主体，形成市场的微观基础企业是市场活动的重要主体和市场经济的微观基础，在中国社会转型、市场从无到有的生成过程中，政府负有培植作为市场主体的企业的公共责任。对于非公有制经济而言，政府负有保护其产权和其它合法权利的责任，也负有运用经济等手段积极引导其向规模化、高度技术和现代化的方向发展的责任。对于公有制性质的企业，政府有责任着力把计划经济条件下建立的国有企业改造为市场主体，这就要求放开对国有企业的管理，以适时的方式改变包括所有
5、权在内的企业产权。按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求改造大中型企业，建立现代企业制度。3对于可以而且应该进入市场竞争，以经济效益为基本取向的企业，应着力在产权改造方面加大力度，以造就真正有能力参与市场的竞争主体。对于以提供公共产品和基础设施，以保障社会公共生活正常稳定进行为基本价值取向的企业，则应该着力在管理、运行机制等方面进行改造，而不以市场盈利为衡量标准。2、建立实施市场竞争规则，以造就并规范市场秩序。市场竞争规则是正常运行的必要条件。因此，确立规则是市场运行的前提。市场规则的产生存在两种情况：一是市场主体的利益冲突和竞争中，根据比较成本和收益的理性计算，自发形成的秩序基
6、础上的规则，即诱致性规则，另一类是市场不能自发形成和产生的规则，需要市场以外的强制力供给，即强制性制度。强制性制度只能由政府提供，因此，在市场发育过程中，政府提供规则的职能实际是提供强制性规则的职能。在市场建立初期，往往首先需要强制性规则。另一方面，诱致性规则也必须以法律方式予以确认，因为它具有非稳定性和非明确性。培植、规范市场是政府与市场合作的前提。无论是对私人物品还是公共物品的提供，市场与政府的合作者是必不可少的。即使由市场提供纯粹私人物品，政府的参与也是不可少的，因为市场不可能有效地规范市场主体的一切行为，必须由政府来主导和规范。而对于公共物品的提供来讲，市场与政府之间的合作就显得更加必
7、需了。因为，并非所有的公共物品都必须由政府来提供，政府也没有这个能力，市场参与是必不可少的。通过规范市场，政府可以把某些公共物品委托给市场。政府可以通过促成私营部门供应商来实现公共物品供应，也可以创造市场机构填补市场缺口，以促成公共物品供应的实现。同样，通过与私营部门分担扩大供应带来的风险，政府可以实现公共物品供应。戴维奥斯本和特德盖布勒在他们那本引起轰动的改革政府中对此的论述可以证明我们的论点4：政府经常与私营公司打交道来扩大某些产品和劳务的需求。1988年，圣保罗市计划和经济发展局说服第一银行承担为期5年的9400万美元货款，用于贫穷社区建造住房和发展经济。1990年，联邦储备委员会敦促马
8、萨诸塞利的银行承诺对贫穷社区的10亿美元货款。有些城市甚至把这样的交易纳入城市分区规划。斯科兹代尔市创造了一系列的奖励办法，刺激企业提供居民基础设施，例如，停车库的修建和街道的改善。在这方面有贡献的企业能够获准增加建筑物的密度、高度以及采取其他措施。私营投资者常常因为利润微薄而使市场出现一些空白，有的投资者对可以赚到的利润毫无所知，也有的是由于偏见而遮掩了视野。典型的市场缺口包括向小企业、少数民营企业和妇女经营的企业货款。为了填补缺口，现在许多州和地方政府促成建立私营或准公营的公司。当然，在判断是由政府、市场或社会提供公共物品更有效时，仅仅用经济分析是不够的，政治分析和历史分析的视角是不能被忽
9、视的，否则，后果将是灾难性的。国防和治安可以社会化吗？立法（立法权）可以社会化吗？显然，必须基于政治分析和历史分析才能正确判断。中国人民大学公共管理系的毛寿龙博士在政府与市场的均衡中的分析对我们的论点有所启发5：除了经济分析之外，应该还有政治分析的视角，比如从经济角度来看，国防和治安可以有私人干，也可以由国家来干。清朝末年运用经济的思维，在国家无法提供有效的军事统治力量的情况下动用曾国藩、李鸿章来建立湘军和淮军，利用袁世凯建立新军，但结果是培养了军阀，导致了清未军阀混战的局面。从经济角度来看，应该实现国家与社会的均衡，但从政治角度来看，军事力量则应该由国家垄断国防力量。这可能就是政治考虑和经济
10、考虑的不同之处。美国等西方资本主义国家有私人提供军火所导致的治安混乱也从反面告诫我们，政府与市场在公共领域的合作必须应该是有限度的，必须权衡考虑政治的、经济的和历史的各种因素。二、增强社会自理能力，促成民间社会与政府的合作政府和市场提供公共物品的能力也是有限的。某些公共物品，政府和市场都无法有效地提供，但是，这类公共物品对于社会公众福利又是必需的。否则，将会导致“公共责任”缺失。这类公共物品是非营利性的，市场很难实现，政府也无力有效地提供。因此，必须加强第三部门，培育社会中介组织，增强社会自治能力，以实现这类公共物品。发展第三部门不仅是实现公共物品和政府职能社会化的途径，而且，有效的市场体制和
11、民主政治离不开发达的第三部门的支持，第三部门的健康发展是中国的市场化改革和社会主义民主建设得以进一步发展的前提和基础。第三部门具有下述五个特征：组织性：有正式组织和常设机构，非正式、临时的和随意性聚会在其内。民间性：在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。非营利性：组织不以营利为目的，且盈余不得在所有者和管理者中分配。自治性：自己管理自己，享有管理上的充分自主权。志原性：参与的基础是自愿而非强制6.第三部门是一个公益性机构，宅承担着一定的公共责任，它“是作为政府和市场的补充而存在的”7.政府失灵和市场失灵被认为是第三部门存在的主要理由。加强第三部门，培养社会中介组织（社会中介组
12、织并不都属于第三部门），有利于政府职能社会化，甚至可以说，这是实现政府职能社会化的主要途径之一。将政府所承担但效率低下的公共责任转交给社会，既可以更有效地承担公共责任，又可以减少政府的负担。可以想见，将“希望工程”这类公益性事业纳入政府职能范围之内，不但需要增设相应的政府机构，增加相应的政府职员，给政府运行增加沉重的负荷。将这类公共物品交由社会第三部门来提供可以真正实现政府职能向政府之外转移，从而实现政府职能社会化。第三部门是独立于政府之外的，不受制于政府的民间组织，其资金来源不是财政和利润，而是来自社会的自愿捐款。在其机构行运上，其经费也不需政府提供，但它的确承担了一部分公共责任。“国家扶贫
13、计划”是政府承担这类公共责任的直接结果，以前的社会保障部以及各级政府的社会保障委员会，现在的民政部扶贫司，国家计委扶贫办等都是政府承担这类公共责任而不顾，一味地向社会推卸公共责任。我们希望的结果是，政府承担起培育和加强“第三部门”，社会中介组织的责任，增强社会自治能力，更有效地促成这类公共责任。第三部门的发展和完善需要政府的主导，因为第三部门并不是自然发展和完善的机制，与市场一样，它也需要来自外部力量的推动与制约。并且，“与政府和市场一样，公益机构也会出现失灵。”同7这将给公共责任带来困境，索罗门将第三部门的失灵概况为8：慈善不足（philanthropicinsuffi ciency）。公益
14、活动所需的开支与所能募集到的资金之间存在巨大的缺口。资源的不足将导致慈善不足，善意机构因此将难以满足社会需求。慈善活动的狭隘性（philanthropicpaternalism）。受益对象往往只是某些特定的群体。由于各社会群体建立自己的组织的能力是不同的，可能导致慈善活动的供求脱节，浪费有限的资源。慈善组织的家长作风（phi lanthropicpaternalism）。实际上，掌握组织经济命脉的人对资源配置拥有很大发言权，其服务对象难以对决策过程施加挥影响。慈善组织的业余性（philanthropicamateurism）。长期以来是由于好心的志愿者来承担，这些人大多没有受过正式培训，并用，
15、其自身的公益性使其很难吸引专业人员，因而机构的效率和工作效果受到影响。政府应该扶持第三部门，使之有能力担负起公共责任。从80年代开始，美国政府治理模式经历了从福利国家向福利社会的战略转移。随着政府“卸载”、“退役”和公共服务市场化，社会化等改革，非政府机构在社会中的作用日益重要，扶持非营利组织的发展成为政府重大的战略决策，因为“政府履地社会职责的能力是极为有限的，而非营利部门可以发挥巨大的作用（非营利部门）对美国的生活质量和公民发展是至关重要的，体现了美国社会和美利坚传统的核心价值。”11在中国，第三部门的发展还处于初始阶段，政府的主导作用显得尤为重要。如何加强中国的第三部门？我们只能作一些简
16、单、粗略的设想。我们认为，中国的社会和经济发展水平仍较为落后，这对第三部门的发展起了很大的限制作用。政府应该在推进经济、社会发展的同时，给予第三部门在财政、政策上的扶持。对第三部门及其工作人员给予适当的物质、荣誉上的激励也是必需的。放松对第三部的管制，创造有利于第三部发展的环境。鉴于我国社会、经济发展的状况，政府可以与第三部门建立合作关系，适当给予财政支持，只对其进行监督，不对其进行管制。此外，政府对第三部门的法律，政策保护也是必不可少的，这是第三部门权利得以保证的前提。可以制定有关第三部门的政策、法规，甚至可以由人大制定关于第三部门的法律，以此保障第三部门的运行和发展。当然，加强第三部门，离不开社会监督。进一步完善和强化社会监督
