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1、市县国土空间总体规划编制指南目录IV前言11 适用范围12 术语与定义12.1 国土空间12.2 国土空间规划12.3 生态保护红线22.4 永久基本农田22.5 城镇开发边界22.6 中心城区22.7 城镇功能控制区23 总则33.1 规划定位33.2 编制原则33.3 规划任务43.4 规划范围53.5 规划期限53.6 编制主体53.7 编制程序53.8 技术约定63.9 其他要求64 准备工作64.1 组织准备64.2 技术准备75 基础研究85.1 一般规定85.2 形成基期用地底数底图85.3 资源环境承载能力和国土空间适宜性评价85.4 规划分析与评估95.5 重大问题研究96
2、方案编制106.1 明确规划层级106.2 战略目标106.2.1 总体定位106.2.2 国土空间开发保护目标106.2.3 国土空间开发保护战略106.2.4 城市性质106.2.5 指标体系106.3 区域协同发展116.4 国土空间格局优化116.4.1 国土空间开发保护的总体格局116.4.2 规划分区和控制线116.4.3 绿色空间网络与山水格局126.4.4 城乡居民点格局126.4.5 陆海一体化格局126.5 城镇功能结构优化126.5.1 优化策略126.5.2 高质量产业体系布局136.5.3 高品质居住空间与公共服务136.5.4 高水准公共空间与游憩体系146.6 乡
3、村振兴发展146.6.1 一二三产业融合发展146.6.2 耕地保护与现代农业156.6.3 美丽乡村建设156.7 土地利用控制（国土空间用途管制）156.7.1 土地利用结构优化156.7.2 山水林田湖草矿保护利用166.7.3 建设用地节约集约利用186.7.4 城市地下空间复合利用196.7.5 中心城区土地利用控制196.8 绿色高效综合交通体系206.8.1 综合交通发展战略206.8.2 城乡交通网络体系206.8.3 中心城区交通设施216.8.4 绿色交通出行方式216.9 城市文化与风貌保护216.9.1 历史文化保护体系216.9.2 文化展示与传承体系226.9.3
4、城市风貌特色塑造226.10 安全韧性与基础设施226.10.1 安全韧性城市建设226.10.2 绿色市政基础设施236.11 国土空间生态修复236.12 规划实施246.12.1 分区管制246.12.2 规划传导246.12.3 分期实施与行动计划266.12.4 规划实施保障措施266.12.5 规划环境影响评价277 成果要求277.1 规划成果277.2 规划文本277.3 规划图件277.3.1 现状图277.3.2 规划图287.4 规划说明297.5 国土空间基础信息平台和“一张图”实施监督信息系统307.6 专题研究报告307.7 其他材料308 成果报批与应用308.1
5、 审批及公告308.2 评估监测和预警318.3 规划成果的调整修改31附 录 A （资料性附录）市县规划编制流程32附 录 B （资料性附录）基础数据要求33附 录 C （资料性附录）重大问题研究要求34附 录 D （资料性附录）城镇功能控制区划定要求35附 录 E （规范性附录）规划指标体系40附 录 F （资料性附录）人口预测的内容和方法43附 录 G （资料性附录）规划文本参考框架45附 录 H （规范性附录）规划文本附表46前言为贯彻中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，落实自然资源部关于全面开展国土空间规 划工作的通知（自然资发201987 号）规范市县国土
6、空间规划编制工作，提高规划的科学性和可操作性，根据相关法律法规和技术标准，编制组认真总结实践经验，并广泛征求意见，在此基础上制定市县国土空间总体规划编制指南。1 适用范围本指南规定了市（地）级和县级国土空间总体规划的定位、任务、编制要求等主要内容。本指南适用于市（地）级和县级国土空间总体规划（以下简称市县规划）编制。2 术语与定义2.1 国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是人类生产生活的载体和场所，包括陆地国土空间和海洋国土空间。2.2 国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排， 包括总体规划、详细规划和相关专项规划。2.2.1 总体规划是行政辖区内国土空
7、间保护开发利用修复的总体部署和统筹安排，是各类开发保护建设活动的基本依据。是详细规划的依据、相关专项规划的基础。522.2.2 详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。2.2.3 专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。2.3 生态保护红线是指具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域， 是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。2.4 永久基本农田是指为保障国家粮食安全和重要农产品供给，划定的需
8、要实施永久特殊保护的耕地。2.5 城镇开发边界是指为防止城镇无序扩张和无序蔓延、优化城镇布局形态和功能结构、提升城镇人居环境品质，划定的一定时期内可以进行城镇集中建设，重点完善城镇功能的空间边界。2.6 中心城区是指城市建设用地集中分布区及其相关控制区域，相关控制区域包括城市的新城、新区及各类开发区，组团式城市的主城和副城等，不包括外围独立发展、零星散布城镇建成区。2.7 城镇功能控制区指以中心城区为主体的、应进一步编制控制性详细规划的行政单元，属于市县规划重点管控范围。城镇功能控制区内的新增建设用地应分批次上报审批。3 总则3.1 规划定位市县规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，
9、 是对行政辖区内国土空间开发保护活动作出的具体安排，侧重实施性。3.2 编制原则3.2.1 底线约束、绿色发展坚持保护优先、集约节约，在资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价的基础上，优先划定不能进行开发建设的空间范围，严格落实上级规划的管控性要求和约束性指标，严守生态安全、国土安全、粮食安全和历史文化保护线，推动形成绿色发展方式和生活方式。3.2.2 以人为本、提升品质坚持以人民为中心，优化国土空间功能和布局，统筹生产、生活、生态空间，增加开敞空间和公共活动空间，改善人居环境， 实现高质量发展、高品质生活。把群众满意度作为衡量规划水平的标准。3.2.3 同步推进、统筹协同市县规划编制应同步
10、推进，自上而下、上下联动；可根据实际，与乡镇国土空间规划合并编制，协同划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下简称“三条控制线”）。坚持陆海统筹，确定海洋保护利用相关控制线；坚持城乡协同，推进城乡基本公共服务均等化；坚持区域联动，控制全域国土空间总体开发强度，促进都市圈、城市群有序发展。3.2.4 多规合一、全域管控落实主体功能区战略和制度，将各类空间性规划融合为统一的国土空间规划，实现海陆和城乡空间规划全域覆盖、全要素管控。将各相关专项规划叠加到统一的国土空间基础信息平台上， 形成市县全域“一张图”。3.2.5 因地制宜、分类指导尊重规律，前瞻谋划，科学分析，根据自然禀赋、人文特色
11、、不同地区发展阶段特征和需求，有针对性地开展规划编制工作。坚持问题导向和目标导向，鼓励规划“留白”，给地方留有弹性空间，确保规划能用、管用、好用。3.2.6 多方参与、科学决策按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作组织方式，坚持落实责任、部门协同，坚持“开门编规划”，强化规划全过程公众参与，扩大公众和社会各界参与程度， 不断完善公众参与制度，建立专家咨询机制，发挥不同领域专家的作用，提高规划科学决策水平。3.3 规划任务市县规划主要任务包括： a）落实上级规划要求；b）提出规划战略、目标、重要指标； c）明确国土空间开发保护格局；d）划定用地分区，制定管制规则； e）进
12、行国土空间要素统筹配置；f） 明确基础设施等建设项目安排；g） 划定城镇开发边界，加强中心城区管控； h）明确国土整治修复安排；i）指导下位规划，协调相关规划； j）制定近期规划及行动计划； k）制定规划实施政策措施。3.4 规划范围包括行政辖区范围的陆域和管辖海域。3.5 规划期限规划期限为 2020 年至 2035 年，近期为 2025 年，远景展望至2050 年。3.6 编制主体市县规划编制主体为市县人民政府。市县级自然资源行政主管部门应会同相关部门开展具体编制工作。3.7 编制程序总体规划一般按照以下程序编制： a）准备工作；b）规划评估评价； c）重要专题研究； d）规划方案编制；
13、e）规划方案论证； f）规划成果报批； g）规划成果公告。市县规划编制基本流程参见附录A。3.8 技术约定3.8.1 总体规划应以第三次全国国土调查作为基础数据，统一采用 2000 国家大地坐标系和 1985 国家高程基准作为空间定位基础。3.8.2 总体规划图纸比例尺，市（地）级一般为 1:25 万，县级一般为 1:5 万，分区一般为 1:1 万-1:5 万。专项规划、详细规划根据编制类型和精度，确定图件比例尺。3.8.3 结合市县规划编制，应同步开展国土空间规划数据库建设，相关成果依据规定逐级报部备案。3.9 其他要求3.9.1 市县规划编制采用的基础数据应符合有关法律与保密的规定。规划成
14、果统一使用法定的计量单位。3.9.2 各省可根据实际，在符合本指南的前提下，制定市县国土空间总体规划编制的细化补充要求。4 准备工作4.1 组织准备4.1.1 成立领导小组市县人民政府应成立规划编制领导小组，主要领导为组长、相关部门负责人为成员，负责审定工作方案、落实工作经费、协调重大事宜、论证规划成果，对规划重大问题进行协商决策。4.1.2 成立工作小组由自然资源主管部门牵头，联合发展改革、财政、生态环境、城乡建设、工业和信息化、农业农村、水利、交通、能源、文化旅游、卫生健康等部门，组建规划编制专班，负责具体工作，建立协作联动机制，协调解决各类问题。4.1.3 组建技术团队注重专业化与综合性相结合，选择具有空间规划、土地管理、城乡规划、生态环境等专业背景的技术单位，组建规划编制技术团队，承担规划编制技术工作。同步建立和完善专家智库。4.1.4 制定工作方案明确工作组织、责任分工、任务内容、阶段目标、进度安排、决策机制、经费保障等内容，确保编制工作顺利开展。4.1.5 建立公众参与机制建立健全多方协商机制，扩大公众和社会各界参与程度，确保规划方案形成过程中以多种方式广纳民意、集中民智、凝聚共识。4.2 技术准备4.2.1 编制技术方案明确指导思想、编制原则、技术路线、主要任务和内容、专题设
