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1、为PPP立规矩作者：南方周末记者冯禹丁发自：北京2015-04-30 16:26:02来源：南方周末2013年11月召开的十八届三中全会提出,“要通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营”。（东方IC/图） 标签 PPP G规则 政府在“缺钱”和“发展”的双重压力下，目前PPP模式成了最受地方政府青睐的抓手。但是，PPP的规则谁来制定？管钱、花钱部门一齐上阵，能否改变地方政府花钱、筹钱的固有模式？部委“飙”文件两个实权部门在同一领域一齐“飙”文件，极为罕见。2015年4月14日，财政部在官方网站上发布了关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知，这是财政部关于政府和社会资
2、本合作（PPP）发布的最新政策。按照财政部的定义，所谓PPP项目财政承受能力，是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。换句话说，如果未通过财政承受能力论证，该项目将申请不到财政预算资金。财政承受能力论证是财政部提出的PPP项目评价体系的两大标准之一，另一标准是物有所值（VFM），其征求意见稿也已于2015年1月底
3、发布。“评价体系是命门，VFM和财政承受能力测试掐住了地方政府的脖子。”君合律师事务所律师刘世坚评论说。自2014年5月财政部PPP工作领导小组成立以来，财政部一直不断地颁布为PPP立规矩的政策。但在过去，公共服务和基础设施新增项目的审批权和主管权，是国家发改委的领地。在十八届三中全会上，财政部被中央选为“社会资本进入公共服务基础设施建设和运营”改革的第一责任人。多位PPP业内人士认为，这是因为中央既想通过基础设施建设来维持经济增速，又想控制地方债风险，因此希望通过PPP让社会资本取代财政资金，接力进行基础设施投资。“财政部是管钱的，发改委是花钱的。让财政部来管这个事，主要是为了防止地方政府借
4、此乱上项目欠一屁股债。”一位与这些部委多有交道的PPP专家对南方周末分析说，选择对地方债负有“兜底”责任的财政部来主导PPP，可以从动力机制上解决地方债问题，并为存量项目解套。但发改委似乎也并未放弃PPP的主导权。2014年12月4日，财政部发布政府和社会资本合作模式操作指南（试行），从项目识别、准备、采购、执行和项目移交五个方面对相关实务操作给出了具体的指导意见。同一天，国家发改委通过官网公布了关于开展政府和社会资本合作的指导意见以及政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版），并要求各地发改委2015年1月起按月报送PPP项目，建立发改委的PPP项目库。2015年1月20日，国家发改委
5、公布基础设施和公用事业特许经营管理办法公开征求意见的公告。同一天财政部也公布了关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知，并发布PPP项目合同指南。一边是有着7位正部级官员在任的“小国务院”，一边是强势部长领导的“钱袋子”，两个实权部门在同一领域一齐“飙”文件，极为罕见。名词解释PPP模式（Public-Private-Partnership，即政府和社会资本合作），简而言之即政府和社会资本合作共同提供基础设施及公共服务。社会资本负责承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门主要制定公共物品的价格和质量监管。财政部当仁不
6、让在一个机构都不能增加的背景下，财政部PPP中心的编制获得特批。“这一轮PPP浪潮里财政部是弄潮儿。”刘世坚评论说。2013年底，财政部副部长王保安在一次内部讲话中指出，财政部将从组织建设、制度建设和试点推广三个层面推动PPP。遵循这一路线图，2014年财政部当仁不让地行动起来。2014年5月，财政部成立PPP工作领导小组，由王保安任领导小组组长，财政部金融司、经建司、条法司、预算司、国际司等相关负责人为小组成员。12月3日，财政部网站发布消息称其事业单位PPP中心正式获批，“楼部长说PPP是个大活、硬活、细活，必须要有专业机构支持，所以在一个机构都不能增加的背景下，财政部PPP中心的编制获得
7、特批。”该中心一位人士透露。财政部还聘请了法律和财务方面的两家国际机构英国律所品诚梅森和普华永道，作为自己的“外脑”。之所以选择品诚梅森，据说是因为考虑到PPP起源于英国。此外，财政部一边会同国家发改委研究制定基础设施和公用事业特许经营法，一边还在拟定政府采购法修正案，以适应PPP模式。但由于立法进程的缓慢，财政部更倾向于在既有法律框架内，用部门规章为PPP立规。“如果你是法治国家，根本不用为PPP立法，就用合同法。法不宜多，要有通用性才能保证屁股不决定脑袋。”上述财政部人士说，“财政部更多的是推进指南，指南都是两年有效，可不断修正修改，像我们的PPP操作指南广泛征求意见，修改了一百多次。”但
8、“特许经营法”起草小组成员、清华大学建设管理系教授王守清认为，在中国为PPP专门立法还是必要的，原因有三：一是我国现行法律制度中很多是有碍于PPP推进的，比如土地招拍挂制度、税收制度、会计准则等，部委出的规章政策的法律效力不如这些法律；二是因为PPP项目周期一般长达10-30年，靠两三年一修的短期文件来规范，在政府信用不足时加大了投资者风险；三是如果没有一部法律，可能出现多个部委各自发文，若有冲突，反而是给地方政府和投资者出难题。试点方面，财政部公布了30个PPP示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水供暖、污水处理、垃圾处理等多个领域。这些项目中有22个是存量项目，8个是新建项目。财政部
9、还要求地方要新上PPP项目必须向财政部报批，实施文件要向财政部PPP中心报备，接受财政部门监管，进行绩效考核。财政部还要设立PPP基金用于投资，参与项目退出等。一位财政部PPP中心负责人近日在一次研讨会上指出，从PPP的几大属性来说，它都应该属于财政部的职能范围之内。首先PPP项目需要政府来规划管理，它是政府的资产，如果需要安排财政支出付费，最后PPP也是政府采购。在以上属性中，规划管理、资产管理、预算管理和政府采购，都属于财政部的职能。“真的就是真的，假的就是假的，终归有真理。”他说。“按说财政部只应负责存量资产、地方债的处理，为增量部分立规矩已超出了它的传统职权，最起码应该是和发改委商量着
10、来。”一位PPP专家说，“财政部想做的事情远远超出它说的。”不同所在在财政部颁布的关于PPP的规章和文件中，没有一处提到招投标法。财政部力推PPP做得风生水起时，国家发改委内部反腐正如火如荼。2013年原国家发改委副主任刘铁男被调查，随后2014年共有11名国家发改委官员涉案被查。“发改委去年顾不上别的事，所以在PPP上比较低调。”一位接近国家发改委的人士透露，发改委最早只有法规司受人大法工委和国务院法制办的委托，在起草基础设施和公用事业特许经营法。由于涉及多个部委包括发改委、建设部、财政部、交通部、水利部、环保部等的利益和权力划分，特许经营法立法推进极其缓慢，2014年5月发布了征求意见稿第
11、五稿，目前已改到第八稿，“改一个字，都要争论几小时”。自从2014年年中国家发改委法规司一位负责起草法律的处长离职后，特许经营法的立法工作一度陷于停滞，目前最新的消息是可能要成立多个部委都参与的工作小组联合起草，由于财政部的主张，法律的名称可能也会向全国人大法工委申请调整。4月21日，国务院常务会议通过了基础设施和公用事业特许经营管理办法，多位专家告诉南方周末记者，该管理办法就是特许经营法（征求意见稿）的删减版，其删去了争议较大的条文。“管理办法中的那套项目遴选和实施方案的报批、确定、监管这套体系，实际上发改委原来就有，只是这次为PPP进行了相应的调整。”一位专家说。到2014年下半年，财政部
12、要全面主导PPP的意图显现无遗时，发改委投资司和体改司才更多参与到PPP工作中。从业界对两家发布的PPP合同指南的反馈看，多位业内人士认为，财政部的指南“活儿更细”，有6万多字，而发改委的只有1万多字。刘世坚告诉南方周末记者，财政部与世界银行和亚开行素有渊源，在PPP制度引进方面做了扎实的工作，“他们出的东西不是外行做出来的。”他说，“但是否跟中国的实践契合，还需要实践检验。”而国家发改委的文件则脱胎于住建部和几十个地方政府的特许经营办法/条例，相关行业监管部委、地方政府和投资者都比较熟悉。发改委把能做PPP的项目分为三类，一类是经营性项目，其收入能覆盖成本并盈利，以高速公路为代表；其次是准经
13、营性，指有收入但不足以覆盖成本，比如地铁；最后是非经营性，比如湿地公园、河套治理等，这类项目的收入很少，收益主要是社会效益。发改委认为，前两类项目适合于搞PPP即特许经营，第三类则最好搞政府采购或委托经营。换句话说，在发改委眼中，除公益项目外的PPP应以特许经营为主。特许经营便适用于发改委或住建部、地方政府之前颁布的特许经营条例或办法，按其规定，大多数特许经营项目都要走招投标流程。而财政部则回避了特许经营，它认为PPP是政府采购行为，坚持PPP只能适用于政府采购法及相关法规。“在财政部颁布的关于PPP的规章和文件中，没有一处提到招投标法。”一位PPP专家说。“我们不太爱用特许经营这个词，它有管
14、理的色彩，实际上PPP是政府和市场之间基于合同的关系，长达二三十年的购买服务的合同关系。”上述财政部PPP中心人士说。但据王守清介绍，发改委所指的特许经营与财政部所说的PPP并无实质区别。事实上特许经营法起草时争论的第一个问题就是该法的名称到底该叫特许经营法，还是PPP法，之所以沿袭了特许经营的提法，一是尊重历史，二是因为PPP中的第二个“P”本意是私人资本，但在中国把国企央企排除在外不现实，后来财政部对第二个“P”的定义也是模糊的“社会资本”。王守清不赞同政府采购可以替代特许经营的观点，“财政部老说PPP不需要政府授权，但PPP是提供具有一定垄断性的公共产品或服务，比如给老百姓供水，当然需要
15、政府的同意和监管，否则出了事谁负责？”两套规矩纳入预算管理后，对地方政府有了更强的法律约束，有利于打消社会资本的疑虑。由于规矩并未明晰，地方政府和PPP业者有点无所适从。按传统，项目的立项报批是发改委在管，但现在财政部在高调力推PPP，又管着钱袋子。“我告诉他们，在目前中央还没有明确PPP的审批主管部门时，如果这个项目需要动用财政补贴或转移支付的，必须听财政部的。如果不需要，就听发改委的。”王守清说。但事实上也没那么简单。刘世坚最近碰到一个医院项目，投资人已经准备投资了，发改委反馈说建议这个项目搞PPP，投资人就“懵了”。按过去的模式，民营资本投资医院，财政自然会给补贴，但现在想拿到财政资金的
16、PPP项目，必须按照财政部的要求和流程进行报批。“现在的情况就是，你要想做一套财政系统认可的PPP，实际上要报财政和发改两条线。”刘世坚说，“两个部门都各自有一套项目识别、准备、报批、确立的流程，各有各的规矩。”对于地方政府来说，上述部委的各自发力也构成了直接的法规冲突。比如某地要上地铁项目，如果它想申请成为财政部认可的PPP项目，得遵从财政部的规定适用于政府采购法，或财政部颁布的竞争性磋商管理办法。但同时，它又不能回避和违背发改委的现行法规，即按照特许经营管理条例（或办法）进行招标。在过去发改委主导的特许经营项目中，其管理职能主要体现于划定边界条件，进行项目审批，立项后进行招投标。项目进入建设和运营阶段之后，由相关职能部门管理。而财政部则强调一种“全生命周期管理”
