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1、国企审计要在创新中求发展无锡市审计局 张俊强国有企业审计在审计法中明确规定是国家审计机关的职责，也是我国恢复审计制度以来最早开展的一种审计。本文就随着国企改革的不断深化，国家审计的不断强化，作为国家审计的传统类型国企审计如何在目前的形势下创新和发展作一点探讨。一、国企审计的现状国有企业对我国经济发展起着积极作用的同时自身也得到了高速发展，国有企业领导人员在国有企业发展中的作用也越来越突出。但对国有企业及其领导人员的审计监督却有弱化的趋势。审计机关对于国有企业的审计，在审计的种类上是以对国有企业领导的任期经济责任审计为中心的，同时也开展了少量的资产负债损益审计。审计署每年审计的范围大致是10家左
2、右中央管理的国有重要骨干企业，经济责任审计是一种受托审计业务，具有临时性、被动性的特点，审计机关主要依赖经济责任审计来履行对国有企业审计的职责，肯定是远远不够的。假设通过这种经济责任审计可以实现审计机关对国有企业审计的职责，我们也可以设想，仅中央企业就有180多家，照此计算一家企业要近20年才能审计一次，审计的覆盖率是实在太小。我所在的是经贸审计处，审计的范围主要是国有企业，近三年，根据领导的委托，按照“摸家底、揭隐患、促发展”的目标，对四家市属国有企业进行了审计，发现违规问题金额102167万元，主要体现在存在大量的账外资产、“小金库”，投资决策个别人说了算数，造成投资得不到收益甚至形成重大
3、损失，财务成果严重失实，国家税收不能及时收缴；发现多起违纪违法线索移交到相关部门处理。实践中，国有企业每年都要接受审计，主要是委托审计，有国资委或国有企业自己委托会计师事务所来实施审计。会计师事务所是一个盈利机构，要看人脸色吃饭，就决定了从业人员在审计有为客户着想，不可能过多的考虑国家利益，质量无法得到保证。有一年国资委对会计师事务所作出的181家中央企业的财务审计报告进行突击检查后发现，120家企业有相当部分的财务状况没有进入财务审计报告；30家企业的财务审计报告不全面或不深入；13家企业的财务审计报告结论与事实相反；还有13家企业的财务审计报告存在技术问题。因此，更确切地说是国家审计机关的
4、国有企业审计有弱化的现状，其原因主要是：（一）对于公共财政概念的误解，错误地认为公共财政框架的建立意味着政府对于企业或者市场的事情不干预，因为国有企业的经营和管理也是市场行为，属于政府不干预的范畴。审计机关是政府部门，当然不能对国有企业再进行审计。显然，这种观点没有注意到“国有”和“公共”二者之间的关系，而是过分强调了“企业”和“财政”之间的区别。（二）认为政府内部部门间职责划分不清。这种观点认为，作为履行国有资产出资人的职责的国有资产监督管理部门也是政府的一个部门，它不是国有企业的真正出资人。政府才是企业的真正出资人，国有资产监督管理部门与审计机关都是政府的部门，只是职责不同而已。因此，国资
5、委不能代替审计署，国有资产监督管理部门不能代替审计机关履行国有企业外部审计的职责。显然，这种观点把目前国有企业外部审计的现状归因于国有资产监督管理部门不恰当扩张职责范围，做了自己不该做的事，是片面的。（三）怕对企业造成重复监督。持这种观点的人认为，目前对于国有企业的外部审计，除了审计机关开展的经济责任审计和少量的财务收支审计之外，其他的审计工作主要是由国有资产监督管理部门进行的，例如，由国有资产监督管理部门委托会计师事务所对企业年度决算报表进行审计，由监事会开展的日常审计等等。事实上，这些由国有资产监督管理部门开展的国有企业外部审计，仍然是一种源于管理权的审计，与审计机关开展的审计相比，是完全
6、不同的。这种观点混淆了国有资产监督管理部门开展的审计与审计机关的审计职能上的差别。（四）认为审计机关自身人力和技术无法满足国有企业外部审计这一要求，因此是审计机关有意在回避国有企业审计的问题。这种观点认为，审计机关人力资源太有限，根本无法胜任国有企业外部审计的任务，特别是近年来，审计机关忙于迎合社会公众的需求，重点在抓“问题”和“案子”，审计人员对问题和案子感兴趣，也擅长，而对于国有企业财务报表审计、国有企业的经营和管理问题，内部控制问题，甚至是造成国有企业国有资产流失问题的原因等等，没有兴趣，也不知道怎么审计。显然这种观点是在责怪审计机关主观上故意没有履行职责，“种了别人的田，荒了自己的地”
7、。二、国企审计的职责审计机关要强化国有企业审计有充分的理论基础。（一）符合国家审计法律框架我国宪法第91条对审计机关的国有企业审计问题做出了明确的规定，即“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”。这是对我国政府审计制度的一个根本的规定。2006年2月新修订的审计法第二十条规定，审计机关对国有企业的资产、负债、损益，进行审计监督。2006年9月审计署公布的“十一五”期间审计工作发展规划，明确了今后五年国有及国有控股企业审计的三项重点是：第一，查企业会计信息特别是损益的真实性，严肃查处各种弄虚作假行为和重大违法违规问
8、题；第二，价企业领导人员经济责任履行情况，检查重大经营决策及经营管理中存在的问题，促进增强管理意识、责任意识和效益意识；第三，企业管理中存在的突出问题，检查、分析和评价企业资产的质量状况和保值增值情况，揭露国有资产流失及侵害职工利益的问题。 （二）符合审计机关的职责定位 首先，我国审计机关是政府的组成部门，作为政府系统内部的审计机关，政府审计的目的应该是帮助政府更好地履行其作为社会公共管理者的责任，实现其公共管理的目标。政府审计的范围是以公共资源来界定的，只要使用和管理了公共资源，审计机关就有责任对公共资源的使用和管理情况进行审计。国有企业，顾名思义，就是那些全部或大部分地经营和管理国有资产的
9、企业，单从这一点来说，审计机关就在对国有企业的国有资产经营和管理情况进行审计方面具有不可推卸的职责，就应该围绕国有企业的国有资产经营和管理方面的问题对其开展审计，为政府服务。其次，从审计的三方关系角度来看，企业国有资产属于国家所有，政府是代表国家履行国有企业国有资产的出资人职责，国有资产监督管理部门是接受政府委托，在政府内部设立的专门对国有企业进行监督管理的部门，属于管理者。它所开展的审计或者委托会计师事务所开展的审计，都是基于管理权，为加强和改进国有企业的经营和管理而进行的审计。审计机关作为独立的第三方，接受政府这个国有企业“出资人”的授权，代表所有者对国有企业进行审计。与前者相比，审计机关
10、开展的这种基于所有权的国有企业审计，克服了国有资产监督管理部门所开展的审计独立性方面的先天不足，是真正独立于国有企业和国有资产监督管理部门之外的外部监督约束机制，可以在促进国有企业提高会计信息的真实性、国有资产的高效运营和保值增值方面发挥更大作用。第三，从长远来看，审计机关作为政府责任内部监督体系的重要组成部分，要对国有资产监督管理部门职责履行情况进行审计。国有资产监督管理部门开展的审计和其他为加强、改进国有企业经营而采取的措施，都是审计机关审计的对象。也就是说，国有资产监督管理部门开展再多的审计，都是其履行职责的表现，审计机关开展的国有企业审计不仅与它组织开展的国有企业审计不同，还要对它的审
11、计工作情况进行审计。审计机关对国有资产监督管理部门的职责履行情况进行审计，必须通过对国有企业进行审计才能实现，通过国有企业经营和管理情况来评价国有资产监督管理部门履行其监督管理职责的情况。从这一点上讲，强化审计机关对国有企业的审计职责，是审计机关职责定位的内在要求。三、国有企业审计的创新随着政企职责分开和现代企业制度的建立，国家直接参与对企业的管理将逐步由直接管理向间接管理过渡。作为国家审计对国有企业的监督，必须在内容和方式上进行调整。对企业的监督，要以经济责任审计、资产负债损益审计为主，向专项审计和专项调查扩展。企业审计的重点应是审查国有资产的安全完整和各种重大经营决策的科学性、合规性、民主
12、性和效益性，防止决策失误等造成国有资产的严重损失，促进经济增长方式的转变和国有资产的保值增值。通过企业专项审计和专项调查，一方面可以提出合理化的建议，帮助企业健全自我约束机制，改善经营管理，促进增产节约，增收节支，提高微观经济效益；另一方面，审计机关通过对微观经济单位经营管理方面的问题进行加工整理、综合分析，向各级政府和有关部门提出意见和建议，促进宏观经济效益的提高。在新的国有资产监督和管理体制下，企业审计监督的基本格局应是以监督国有资产监督管理委员会的绩效为龙头，以经济责任审计为中心，以专项审计和审计调查为主要方式，以抽查社会审计组织质量为补充，向各级人大和政府报告工作，并向社会公告审计结果
13、。（一）计划创新建立国有企业审计的中、长远规划，切实国家审计机关对国有企业审计监督职责。从中央到地方各级审计机关，按照中共中央办公厅、国务院办公厅发布的国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定及审计署 “十一五”期间审计工作发展规划，除按要求国有企业领导人员任期届满，或者任期内办理调任、免职、辞职、退休等事项前，以及在企业进行改制、改组、兼并、出售、拍卖、破产等国有资产重组的同时，应当按国家现行规定进行，国有企业领导人员任期届满，或者任期内办理调任、免职、辞职、退休等事项前，以及在企业进行改制、改组、兼并、出售、拍卖、破产等国有资产重组的同时，应当按国家现行规定进行审计外，制订审
14、计各级审计机关管辖范围内其他类型审计的规划，要明确审计覆盖率、审计种类、审计内容等，并适当安排对会计师事务所对国有企业审计的质量抽查。对于这些任务的完成，如需要聘请会计师事务所进行审计，应该由审计机关聘请会计师事务所，按照审计机关的专业准则来完成。（二）内容创新更新审计内容，适应国有企业发展的要求。随着国企改革的不断深入，审计内容也发生了重大的变化，原来企业生产经营中的收入、成本、费用也远远不够，业务经营的复杂化、资产重组及股权转让中出现的不规范行为等都应成为审计的内容。1.资产重组。近几年来，国有企业的资产重组行为越来越多，有剥离、收购或两者混合等多种形式，不论采取何种形式，都有可能产生很多
15、问题，如股权变更的标志是什么？如何确定重组购买日？重组相关公司的优质资产、不良资产的计价标准是否一样？资产置换、注入优质资产、剥离不良资、剥离非经营性资产的会计处理是否合法、合规和公允？被购并方的债权债务是否真实？是否存在或有负债或损失？重组中是否存在操纵利润、虚盈潜亏等问题。是主要的还是关注国有资产在重组过程中是否实现了保值增值、是否存在国有资产流失现象、国家作为所者所有者之一是否享受了与其他所有者同等的权利？2.经营风险。政企分开的逐渐深入，企业的经营决定一般都是自主决定，将企业完全推入市场，面对激烈的竞争，国企的经营风险增大，审计又只能事后发现，对审计工作提出了更高的要求，给审计带来更高
16、的风险。在审计中既要对过去的经营决策进行分析评价，又要对将来的盈利能力、偿债能力、持续经营能力作出预测。3.会计电算化。会计电算化的普遍应用和网络技术的发展与电算化审计的相对落后之间的矛盾，为审计人员在计算机信息系统环境下的审计工作带来不同于传统手工环境下的审计风险。利用计算机信息系统处理企业的经济业务具有过程自动化、数据存储磁性化、内部控制程序化等特点，使会计信息的生成方式发生了变化。因此，审计人员除了对传统的会计报表、账册凭证等审计对象进行审计外，还应对计算机会计信息系统本身进行审计，只有开展计算机辅助审计，才能对被审计的会计电算化系统作出客观、公正的评价。传统的手工审计已开始逐渐退出历史舞台，全面运用计算机审计已是大势所趋，从编制审计实施方案、审计日记、审计证明材料和工作底稿，到审计过程的全面控制，从数据审计到系统审计，计算机审计不仅将提高审计效率，更是今后审计中不可或缺的手段。10
