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1、加强农村集体资产与财务的监督 管理切实保护农民的合法权益 于风华王桂芹 农村集体资产与财务的监督管理问题，历来为广大农民群众 所关注，几十年来一直受到地方政府和社会各界的高度重视，这 项T 作在农村基层已成为重要的基础工作之一。可以说，农村资 产与财务监督管理的实质，就是如何正确地处理好国家、集体和 农民的利益关系问题，如何更好地维护农民合法权益和保护农村 生产力，落实好党的农村政策和国家的农业法规，保持农村社会 稳定，构建社会主义和谐社会的问题。因此，搞好农村集体资产 与财务管理，提高农村集体资产营运效益，使其保值增值，壮大 集体经济，意义重大。 、新形势下加强农村集体资产与 财务监督管理的
2、重要性 ( 一) 加强农村集体资产与财务监督管理是当前形势的客观 要求 近几年来，中央对“三农”工作空前地重视，出台了“两免 三补贴”等一系列具有高含金量的富民政策。2 0 0 5 年全国已有 2 8 个省提出减免农业税，山东省也决定农业税税率再降低2 个 百分点，明年全部取消。实际上，山东省已经有7 个地市( 济 南、青岛、东营、烟台、淄博、莱芜、威海) 和5 0 的县2 0 0 5 年全部取消农业税及附加。可以说，这些政策措施力度之大，农 】0 6 产权制度与经营组织 民得到实惠之多，是多年来少有的，极大地调动了全省广大农民 的积极性，农业农村经济保持了强劲的发展态势，呈现出多年未 有的好
3、形势。 但与此同时，我们应该清醒地看到，农业和农村经济发展进 入新阶段后，也带来了一些新的情况和问题，主要表现在：一是 随着农村税费改革的不断深入，农业税的逐步取消，乡村两级收 人大幅减少，农村基层组织正常运转困难。农民的显性负担是减 少了，但潜在阴性负担的隐患仍然存在( “三乱”与变相集资 等) 。二是集体资产权属不清，随意改变集体资产的所有制性质。 如学校、道路建设、电力通讯设施，卫生院等，相当的数量是由 乡村集体负担的，而建成后则成为国家或部门所有。据国家农业 部对5 3 个乡镇的统计，集体所有的固定资产被登记为国有资产 的，平均每个乡镇4 3 万元。另外，有些地方把集体资金作为乡 镇财
4、政预算外资金进行管理，用于乡镇行政开支。三是在集体企 业改制、集体资产承包、租赁、拍卖过程中，搞暗箱操作，导致 一些地方集体资产大量流失。从全国情况看，比较大的流失有二 次，一次是1 9 8 1 年前后普及包产到户的过程中，另一次是1 9 9 2 年以来实行的产权制度改革过程中。四是乡村两级不良负债数额 巨大，近几年非减反增，导致集体债务负担沉重。根据1 9 9 9 年 的统计，全国乡村两级的实际净债务是32 0 0 亿元。根据这两年 增长变化的趋势分析，目前全国乡村两级的实际负债大体上在 36 0 0 亿元以上。平均下来，乡级是4 0 0 多万元，村级是2 0 多 万。2 0 0 4 年，山
5、东省农业厅对全省乡村负债情况组织开展了一 次调研，从抽查的1 7 个县( 市、区) 所辖2 4 5 个乡镇、1 58 6 5 个村情况来看，乡村两级负债不仅数量大，而且不良债务比例 高，抽查的镇均负债总额19 3 2 万元，镇均债权总额5 7 3 万元。 村均负债总额2 2 万元，村均债权总额1 9 万元( 8 0 为不可收回 的债权) 。重庆市乡村两级债务负债面高达9 5 以上，平均每个 乡镇负债达4 1 3 万元，是乡镇级平均财政收入的1 6 倍。五是农 1 0 7 农村发展与制度创新 村财务不公开、管理不民主、收支管理混乱、以权谋私，贪污挪 用集体资金等现象在一些地方仍不同程度地存在，集
6、体和农民的 利益不断受到侵害，对此群众反映十分强烈。六是土地承包合同 纠纷近两年突增，发生率很高。从全省情况看，从2 0 0 4 年上半 年开始，反映土地征占和土地承包问题较多，占上访总量的 7 0 ，同期上升2 4 4 。 ( 二) 加强农村集体资产与财务的监督管理是市场经济条件 下实现社会主义公有制的有效方式 农村集体资产与财务的监督管理是同农村的基本经营制度紧 密联系的。加强农村集体资产财务管理，除了当前农村形势和农 民的现实需要外，还是由我们国家社会主义基本经济制度决 定的。 宪法中明确的规定。“实行以公有制为主体，多种 经济形式并存的基本经济制度”，是我们在市场经济条件下优化 选择的
7、结果，而公有制就包括全民所有制和集体所有制。只要我 们国家实行的是公有制。加强管理就不能放松。 改革开放2 5 年来，农村已确立了以家庭承包经营为基 础、统分结合的双层经营制度。家庭经营是以利润为目标，经营 为宗旨，主要从事生产经营。而集体统一经营是以发展为目标， 服务为宗旨，经营管理的内容包括：对集体资源、集体生产要 素的建设、使用和管理。如土地、“四荒”、水利设施、道路、大 型农机具、集体资金、集体房产等；对农户的生产经营协调和 服务；经营管理集体企业，增加积累，增强集体凝聚力；为 承包户提供种子、机耕、植保、排灌、种植技术、运销、加工等 产前、产中、产后服务；建设公共福利事业，加强精神文
8、明建 设等。从双层经营各自的目标、宗旨、内容看，家庭承包经营是 基础，集体统一经营是保障，如果削弱统一经营，家庭经营必然 受到制约，如果否定统一经营，就会否定双层经营体制。 农村中最大、最重要的一块集体资产土地，明确为 1 0 8 - 产权制度与经营组织 农村集体所有。我国农村土地既是重要的生产要素，又是农民社 会保障，具有双重功能。从目前现行的法律、法规规定来看，农 村土地既不是私有化，也不是国有化。加强集体土地等资产的管 理，关乎社会的稳定和农民权益的保护。这已成为当前的焦点。 加强农村集体资产与财务管理管理下作，强化集体统一经 营，是为了更好地发挥集体的优越性。可能至今有人提起“集 体”
9、就心有余悸，担心又回到改革前的老路上去。我们应该看 到，现在强调加强农村集体资产与财务管理，发展集体经济，并 不是说传统意义的集体经济管理。现在的集体经济的资产与财务 管理，不再是“四大管理加分配”，不再将人、财、物归在一起 形成的归“大堆式”，与传统集体经济管理模式截然不同。可以 说，现在所谓的农村集体资产，从资产规模、产权构成、运作模 式到管理方式，都发生了很大变化。特别是农村多种形式联合与 合作的出现，更加丰富了农村集体资产与财务管理的工作对象和 内容。因此，我们应当适应农村公有制实现形式的新变化，调整 农村集体资产与财务管理的思路和方法，把注意力从集体资产的 物质形态管理转到价值形态管
10、理，从资产管理转到资本运营的轨 道上来。只有如此，才能真正达到实现集体资产保值增值、壮大 集体经济实力和增加农民收入的目的。 ( 三) 加强农村集体资产与财务的监督管理是维护和发展农 民群众利益，保持农村社会稳定的关键性措施 一是维护农民利益的需要。现在有的地方往往忽视了对农村 集体资产与财务内部管理和监督，维护农民的合法权益只是做 “事后诸葛亮”，出了问题才去解决，甚至出了问题也不去解决， 听之任之、掩掩盖盖、推诿敷衍、不了了之，缺乏对长效管理机 制的研究。治标不如治本，应从源头上治理。个别地方的领导特 别是基层的领导，搞不清楚那些资产应该属于农民的，侵占了农 民的利益还不知道是侵占了，认为
11、是理所当然。该属农民的资产 产权都搞不清楚，又怎么能维护农民的权益呢? 更不用谈更好地 】0 9 农村发展与制度创新 维护发展农民的权益了。如果我们能够管好农村集体的每一份资 产、每一分钱，把农村政务财务真正向农民公开，阳光下操作， 使那些想占公家便宜的人没有空子可钻，就会大大地减少各种侵 犯农民利益现象的发生，就会促进各项党的政策更好地落实，就 会巩固和发展农村的改革开放成果。 二是保护基层干部的需要。近年来，一些地方干群关系紧 张，群众上访不断，其中有的就是因为农村财务不公开、管理不 民主、政策不落实而引发的。有的村因为财务管理混乱，导致整 个村一盘散沙，根本没有办法把精力用在发展生产、增
12、加收入 上；有些原本富裕的村，因为少数干部独断专行，挥霍侵占集体 资产，导致由富返贫，债台高筑。这些都说明只有切实加强对农 村财务的管理，建立健全各项规章制度，完善对干部的监督机 制，才能促进基层干部廉洁自律，赢得农民群众的信任和支持； 才能培养一支政治强、作风好、善于为农民群众服务的基层干部 队伍，农村社会稳定才能有坚实的基础，农村的长治久安才能有 可靠的保证。 三是农村民主政治建设的需要。加强农村集体资产管理，实 行民主理财，让农民群众全面、充分了解集体的财务活动状况， 参与集体财务活动的决策，并对集体财务活动实施监督，是广大 农民的愿望和要求，也是扩大农村基层民主，实行村民自治的重 要体
13、现。 四是实现农民共同富裕的需要。加强农村集体财务管理，管 好用好农村集体资产，逐步建立起产权清晰、权责明确、民主监 督、科学管理的集体资产管理体制和运行机制，确保农村集体资 产的保值增值。只有搞好农村集体资产与财务管理，才能增强村 级集体经济组织的服务功能，促进农村各项公益事业的发展，稳 定农村基本经营制度；才能维护集体经济组织和农民的合法权 益，增加农民收入；才能开创新形势下农村经济和社会发展的新 局面，保证农村经济和社会的健康发展。 1 1 0 产权制度与经营组织 二、农村集体资产与财务监督管理的具体内容 在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，农 村集体经济的实现形式是什么，
14、农村集体资产与财务监督管理的 对象是什么，内容是什么，需要进一步明确。有人认为取消了农 业税及附加，村集体没什么可管得了，这给大家造成了一种假 象，从现在来看，概括起来，农村集体资产与财务的监督管理主 要包括两大内容：农村集体资产的管理与农村集体收益的管理。 ( 一) 农村集体资产的管理 农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有 的资产。集体资产包括：集体所有的土地和法律规定属于集体所 有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源；集体所 有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资 产。根据1 9 9 8 年清产核资统计，全国大约有2 5 万亿元的集体 资产( 不包
15、括土地、山林等资源性资产) ；山东省大约有32 0 0 亿元农村集体资产。这是农民群众多年来辛勤劳动的成果，也是 偿还村级债务、发展农村集体经济的重要物质基础，必须管理 好、保护好、经营好。现在农村集体资产流失在一些地方非常严 重，客观上需要加强这方面的监督和管理，特别是要注意对土 地、山林等资源性资产的监督和管理。这方面的具体工作内容有 五项： 一是清产核资，摸清集体资产家底。清产核资对村集体经济 组织所有的资产进行清查，明晰资产所有权，保护资产的安全和 完整。二是集体资产产权界定。产权界定是对集体资产所有权以 及经营权、使用权等产权的归属进行确认的一种行为，它包括两 个方面的内容：一是要界
16、定清楚哪些资产属于集体所有；二是要 界定清楚这些有集体资产所有权派生出来的权利落实给谁。三是 集体资产产权登记。产权登记是指集体经济组织对占有使用集体 1 】 农村发展与制度创新 资产的单位农户或个人的资产、负债所有者权益状况进行登记， 依法确认产权归属关系的行为。它分为占有产权登记、变动产权 登记和注销产权登记。明确农村集体资产的归属，进行资产的确 认。这项t 作涉及面广，且历史遗留问题较多，工作量很大。四 是建立资产台账。这项工作1 9 9 8 年农业部、财政部已专门下文 进行部署，但目前各地没有很好地开展起来。今后对属于农村集 体的资产，必须进行全面的清产核资，科学评估确认的资产价 值，建立资产台账。五是搞好资本营运，盘活资产，保值增值。 这是下一步解决农村债务负担，促进集体经济发展的关键。 ( 二) 农村集体收益的管理 农村集体收益是村集体经济组织在一定期间内生产经营和服 务活动的财务成果。其构成：收益总额= 经营收入+ 发包及上交 收入+ 投资收益+ 农业税附加返还收入+ 补
