试论档案法律管理的建设

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1、档案行政执法人员的索质，直接影响着档案行政执法的效果。因此，建立一支高素质的档案行政执法 队伍是搞好档案行政执法的重要保证。一定要坚持高起点、高标准要求，从三个方面提高档案行政执法人 员的素质：一是努力提高政治素质，坚持以邓小平理论为指导，把用邓小平理论武装档案行政执法人员放 在首位，努力提高行政执法人员的政治素质；二是坚持对档案行政执法人受进行全心全意为人民服务的宗 旨的教育、职业道德教育、廉政执法拒腐防变教育、文明执法教育，全面提高行政执法人员的思想道德素 质；三是要重点加强对法律、法规和规章的学习，采取上岗培训与轮训结合、集中培训与分散学习结合、基 础培训与专业培训结合等办法，使每个执法

2、人员都熟悉掌握具体的执法内容、执法责任和履行的义务努 力提高执法人员的业务索质。 试论档案法律管理的建设 刘风卿 一、影响完善档案法律管理建设的原因 ( 一) 档案法制意识淡薄 挡案意识是社会意识的一部分，属于意识形态范畴，是指档案客观现象在人们大脑中的能动反映是 人们对那些具有查考利用价值的文件材料加以保存和开发利用的意识。“法制意识”是人们对法律观点( 在 法律意识基础上形成的人们对法律的理解和看法) 和法律观念( 人们对法律重要性的认识以及重视和遵守 法律的思想意识) 的统称，它包括对法的本质和作用的看法对现行法律的要求和态度以及对法律本身和 法律适用的评论、理解和解释。公民的法制意识强

3、，执法工作就顺利，效果也就大。反之，执法工作就难以 踺康发展。就我国目前整个社会的法制意识来看，长期以来，档案工作一直是作为机关内部的一项机要工 作由于片面强调了它的机要性和政治性而蒙上了一层神秘的色彩。因此，社会上对档案知之甚少，对什么 是档案档案与自已有什么关系等等都很茫然，影响了人们用法律的观点来看待管理。经过这儿年的普法 教育，知法的范围有所扩大但从整体来看，人们的法律意识还是很淡薄，甚至在档案部门也有为数不少的 人认为档案法是软法，其制约力不强，从而对档案法制系统内部建设信心不足，使档案法制时常处于困乏 状态。从社会法制建设的管理方面说，也存在着一些不利因素，如重立法轻执法，重经济轻

4、法制，权大于法 ，行政优于执法等。在公民中甚至在有些机关、团体和企事业单位，漠视档案法律管理的现象还存在。 ( 二) 档案立法和档案法规体系不配套 目前，我国档案法律只有一部，即档案法。档案法是档案法规体系的核心，是档案法规体系中的基 本法。档案行政法规有档案法实施办法。还有一些档案行政规章( 包括中央行政规章和地方行政规章) 。 可以说我国已经建立了以档案法为核心的，由若干档案行政法规和档案行政规章组成的相互联系与协调 的档案法规体系。但是这一法规体系还不配套、不完善。档案法第十五条规定：“鉴定档案保存价值的原 则、保管期限的标准以及销毁档案的程序和办法，由国家档案行政管理部门制定。”在目前

5、还没有制定出 科学的鉴定档案保存价值的原则和一整套具体方法，这种情况的存在给档案法有关条文的执行造成了 无法克服的困难。实施办法第二十九条指出：“造成档案损失的，根据损失档案的价值，责令赔偿损失”， 这一条款的执行前提就是明确档案的价值，如果没有明确的价值依据。后面的赔偿损失难以科学掌握。 档案法第十条指出：“对国家规定的应当立卷归挡的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者挡 一2 6 7 案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有。国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档。”第十条 指出：“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案。”当企事业单位 和个人

6、没有做到，甚至采取各种手段达到不愿交的目的时怎么处理缺乏保障手段。可见，必须进一步完善 档案法规体系制定和修改与档案法相配套的有关法规、规章。各级档案行政管理部门要根据国家制定 的有关档案工作的法规规章，结合本地区、本系统的档案工作实际，制定出具体的贯彻意见。只有建立了这 样一个以档案法为中心的，横向到档案工作的各个领域，纵向有上下结合的档案法规体系，才能保证我 国档案工作的根本法档案法不折不扣地得到实施，当违法现象出现时，档案执法才有根有据。 ( 三) 档案行政部门执法检查力度不够 档案法颁布以后档案执法监督检查逐步成为档案部门坚持依法行政、贯彻档案法规、规范档案行 为的有力武器和有效形式。

7、但从现实来看，档案执法检查的力度仍不尽如意。特别是一些档案部门主观上 存在不良倾向，依法治档顾虑重重，力度不足。甚至有个别档案人员，用权力做交易，把法规当儿戏，作为精 心编织自己关系网的砝码，影响了档案部门的良好形象，对档案事业的发展造成了极大的危害。每年一度 集中性的执行检查，由于受人员时间等客观条件限制，为了能多查，档案部门有时一天要跑3 4 个单位， 对受检单位的情况了解不够彻底缺乏深度，使检查验收达不到更好的效果。个别地区每年的执法检查仅 仅是从业务的角度出发，重点是为了培养达标对象，进行业务方面的指导，遇到严重违反档案法规的行 为，不去认真对待，不去用法的角度去考虑解决问题的办法。有

8、的根本不懂法，把执法检查变成了不折不扣 的业务指导。 ( 四) 档案行政部门执法经验和力量的不足 由于档案部门长期以来习惯适用于行政管理手段来从事档案事务工作，从依靠行政管理到依靠法律 管理之间有很大个距离。行政管理中许多问题往往取决于领导的态度领导说怎么做就怎么做。而依法 管理就要求处理任何事情首先应想到法律是如何规定的，怎样做是符合法律的，怎样做是法律所不允许 的所有的行动包括领导的意志都必须符合法律的规范。要完成这一转变并非易事。因为档案行政管理部 门在从事档案行政管理中t 在行政上均处于本级领导的领导之下，领导又是用自己的意志来左右档案人员 和档案部门的工作。所以，如果没有坚定明确的档

9、案法规观念，就难以做到依法治档。档案法实施十余 年，但档案部门仍然疑停留在宣传、督促上，还没有把更多的精力，放在对违法行为的处N , N 对执法模范 事例的褒扬上，没有通过具体案例的宣传来达到档案法制宣传的深化，以推动档案执法的深化，提高执法 的力度。合格的执法人员的匮乏，也影响档案执法。档案执法人员不是只熟悉档案法和档案工作就能胜 任档案执法工作的。一个合格的档案执法人员首先要熟悉档案业务，其次要精通档案法，了解刑法、 行政诉讼法等有关的法律知识。但就目前档案界的现状来看，具备以上条件的人实在寥寥无几。 二、完善档案法律管理建设的对簸 ( 一) 加强档案法律管理意识 要完善档案法律管理的建设

10、，首要前提就是要加强档案法律管理意识，这一观念的强化主要是在于档 案行政管理部门执法观念的完善和社会档案法制观念的树立。为了完善档案法律管理意识，档案部门首先 要了解和掌握档案法糟主要内容，树立依法治档的观念，一方面要大力宣传档案法增强社会的档案法 律意识，使人们知道实施档案法不仅仅是档案部门的事情，而是整个社会的共同责任。只有通过各种有 效途径加强档案法及有关法规的宣传，并做到坚持不懈，整个社会的档案法制意识才能得到不断地增 强，才能更有效地减少和消除各种违法事件和行为的发生，才能很快把自己从行政管理向依法管理方面转 变，正确区分依法监督和业务指导的界限，明确什么事情应由法来保证，怎样才能用

11、法的高度去认识和对 待档案的管理什么情况下是在依法治档正常秩序下的业务指导需要给下属单位以具体的业务方面的帮 助。其次，档案行政管理部门在执法过程中，必须坚持“以事实为依据，以法律为准绳，在法律面前人人平 等”的基本原则，做到“有法必依：执法必严，违法必究”。档案执法人员的法制意识提高了，在档案执法中就 能消除等级观念档案行政管理部门与其他机关在行政格局上尽管是平级的，但它是代表本级政府行使档 一2 6 8 案职权，并按照档案法依法行政的。无论是什么单位或公民个人，只要其行为违背或超越了国家档案法 律规范，均应依据法律、法规，追求其法律责任。对于一些严重的违反档案法的行为者，不仅要给予党 纪、

12、政纪处分，而且必须依法追究其刑事责任。同时在适用档案法和国家有关法律时，都要一律平等。只 有这样才能确保档案法的贯彻和施行标准的一致性和权威性真正体现国家法律的严肃性。如果档案 行政部门档案法律管理意识不强，就会在执法过程中“因人而异”，尺度不一，就必然使档案法失去存在 的价值，档案工作也会因此陷入混乱之中。 ( 二) 档案立法和档案法规体系相配套 只有档案立法和挡案法规体系相配套，才能使档案法律管理的建设进一步完善。加强档案立法首先应 制定以档案法为核心的科学、合理配套的档案法规体系，使之相互配合，相互促进。例如，档案法只是 对档案行政处罚作了原则性的规定，在实际工作中并没有可操作性，致使档

13、案管理工作活动中的许多违法 行为得不到有效的阻止。如果档案行政管理部门不及时制定旨在强化档案法实施效果的法规、规章，档 案法的有关规定使无法实现其法律约束作用。当前，要加紧制定出一些重要的、急需的档案法规和制度， 特别是具有操作性强的地方性规章急需出台。对一些不适应档案事业发展需要或过时的档案法规要进行 修改和废除。只有这样，才能使档案法规、规章的内容切合实际，并同有关的法律、法规保持协调一致。档 案立法和档案法规体系相配套才能促使档案法律管理的建设更趋完善。 ( 三) 加大执法力度，强化档案执法监督队伍 为了健全档案法律管理的建设，必须加大执法力度。档案法第六条规定：上自国家，下至县、乡(

14、镇) 各级人民政府的档案部门是具体担负档案法执法监督任务的职能部门，要对本行政区域内的档案事业 “实行统筹计划，组织协调，统一协调，统一制度、监督和指导。”只有认真履行其法定职责，才能确保档案工 作法律、法规、方针政策和本单位有关规章制度的贯，彻执行。只有强化档案执法监督队伍才能增强档案执 法监督干部履行法定的职责的自觉性，防止和克服执法监督工作中的片面性，提高依法治档的效用性，使 他们懂得什么问题需要用法律手段解决，提高他们的档案执法监督水平。要培养一支合格的档案执法监督 干部队伍，必须具备以下条件； 一是政治思想过硬。档案执法监督干部的一举一动、一言一行直接关系到档案部门的执法形象，与国

15、家和人民利益密切相关，要求他们任何时候都要站在人民的立场和国家法制原则基础上，维护档案机构的 合法权益，绝不能带有任何个人或小团体的杂念。 二是专业知识要全面，档案执法监督干部不仅要有过硬的档案专业知识，还要同时掌握档案法、行 政诉讼法、行政法、刑法、民法等各种法律的全部内容，在档案执法监督下，就可以避免档案部门少 犯法，不犯法。只有这样，依法治档才不会是纸上谈兵才能保障档案事业的顺利发展，为依法治档奠定了 良好的基础。 三是档案监督干部在档案执法监督工作中，要坚持实事求是，廉洁奉公，深入实践，调查研究，对发现 的问题没有任何曲解、夸大或缩小对违法案件进行准确无误的判断、定性，并依法查处。在办案中不循私 情，不搞特权，不耍威风，不办“关系案”、“人情案”。要重事实，讲实据，公正办事。 2 6 9