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1、论我国装备市场准入规制及价值取向 摘要对装备市场实行准入规制是当今世界各国的通行做法，我国对装备市场也实行严格准入规制。本文首先剖析了我国装备市场准入规制所依存的客观基础，同时结合我国装备市场准入规制的历史演变，分析了我国装备市场准入规制的功能失灵，最后着眼于我国装备市场准入规制安排的初衷，提出了我国装备市场准入规制必须坚持的价值取向。 关键词装备市场准入规制规制变革价值取向 一、装备市场准入规制 装备市场准入规制是政府运用行政控制权对装备市场进行的干预，以求通过市场准入限制，达到纠正市场失灵、提高装备研制生产效率的目的。对装备市场实行准入规制是当今世界各国的通行做法。我国对装备市场也实行严格
2、的市场准入规制，总的来看，主要取决于以下两方面的因素。 1、国防科技工业所具有的自然垄断特性 尽管也有学者对国防科技工业的自然垄断特性颇有微辞，认为随着我国市场经济体制改革的逐步深入，国防科技工业的自然垄断特性已不复存在。但在我们看来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立与日趋完善，国防科技工业由原有经济结构和技术基础所决定的自然垄断性固然已被削弱，可是，真正决定国防科技工业自然垄断特性的成本弱增性并没有从根本上消失。尤其是随着高技术武器装备研制生产成本的大幅飙升，由武器装备研制生产成本与装备市场需求而导致的国防科技工业的成本弱增性在某些环节不仅没有减弱，反而有所增强。凡是具有自然垄断特性的
3、产业都将会受到政府的市场准入规制，为此，实行准入规制不仅是确保我国装备市场资源配置效率优化的有力举措，而且是提高我国国防科技工业部门成本效率及促进武器装备健康发展的必然要求。 2、武器装备研制生产所具有的特殊性 武器装备研制生产所具有的特殊性，也要求政府必须对装备市场实行准入规制。首先，武器装备所具有的杀伤力和危险性，决定了政府出于社会安全考虑，不可能彻底放开装备市场而任由市场主体从事武器装备的研制与生产。其次，装备研制生产所具有的高度保密性也决定了不是任一市场主体都能从事武器装备研制生产的，必须具备一定的资质。再次，武器装备研制生产的高技术性、高风险性也对研制生产单位提出了特殊的要求，这也就
4、决定了没有一定技术实力和抵御风险能力的市场主体是根本不具备装备研制生产资格的。可以看出，装备研制生产所具有的特殊性决定了从事武器装备研制生产的市场主体必须具备一定资质，这无疑为装备市场准入规制的产生奠定了基础。事实上，从维护社会安全和促进武器装备健康发展的现实需要来看，政府对装备市场实行准入规制确实是必要的。 二、我国装备市场准入规制的历史演变 自新中国成立以来，随着国家经济体制的调整及经济工作重点的转移，我国装备市场准入规制也进行了多次变革。 在改革开放之前，由于装备研制生产单位是国家根据需要而建立的，相应的装备研制生产任务也是由国家通过指令性计划下达的，从本质上讲，这一期间装备研制生产单位
5、的资格是国家通过行政计划的手段自然完成的，这就从根本上否定了其他单位获取装备研制生产资格、成为装备研制生产主体的可能。因此，这一时期的准入规制是最为严格的。 改革开放后，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，一方面，国家要求政府部门实行政企分开，军工企业逐步走向军民结合；另一方面，不少有优势的民营企业积极要求参与军品的科研生产，这为军方提供了更多的选择机会。针对新的形势，为加强武器装备研制工作的管理，保证研制质量，提高研制效益，1995年8月，当时的国防科工委、总参、国家计委联合颁发了武器装备研制单位资格审查办法。办法规定，经资格审查合格并取得许可证的单位方可承担武器装备研制任务。该办法的出
6、台，标志着我国装备研制生产单位的资格已由行政计划确认向资格审查和许可管理的方式转变。但由于该办法出台不久即逢国防科技工业和武器装备建设领导管理体制的调整，致使该办法实际上未能得到具体实施。 1998年新的国防科工委组建成立。此时，国防科工委依据国务院国办发199899号“三定”方案规定的“组织军品科研生产的资格审查和许可”职能，于1999年9月9日颁布了武器装备科研生产许可证管理暂行办法，2002年12月5日又颁布了武器装备科研生产许可证管理暂行办法实施细则。暂行办法和实施细则是国防科技工业行业主管部门单方制定的，从其内容来看，更有益于维护装备市场的垄断。 随着国务院关于鼓励支持个体私营等非公
7、有制经济发展的若干意见的出台，为响应“允许非公有资本进入国防科技工业建设领域。坚持军民结合、寓军于民的方针，发挥市场机制的作用，允许非公有制企业按有关规定参与军工科研生产任务的竞争以及军工企业的改组改制。鼓励非公有制企业参与军民两用高技术开发及其产业化”的指示精神，推进装备市场的竞争，2005年5月27日国防科工委颁布了武器装备科研生产许可实施办法，同时废止了1999年颁布的暂行办法。新实施办法的一个突出特点就是规定了武器装备科研生产许可实行分类管理，并对二类许可取消数量限制。 着眼建立军民结合、寓军于民的国防科技工业体系，全国人大十一届一次会议通过的国务院新一轮机构改革方案决定撤销国防科工委
8、，同时成立国防科技工业局，并归入工业和信息化部。针对新的形势，为加强对武器装备研制生产工作的管理，国务院、中央军委联合颁布了武器装备科研生产许可管理条例，同时废止了2005年颁布的武器装备科研生产许可实施办法，新的管理条例已于2008年4月1日起施行。与以往行业管理部门颁发的办法相比，新的管理条例具有两个突出特点：一是管理条例的立法层次高。以往的办法仅由行业管理部门颁布，属于部门规章层次，而管理条例由国务院和中央军委联合颁布，属于法规层次；二是武器装备科研生产许可管理的主体有较大改变。管理条例明确规定，对武器装备科研生产许可，须由国防科技工业管理部门和军方协商一致后作出。这说明武器装备科研生产
9、许可已由以往的单个部门管理转变为相关部门间的联合管理。这是一大进步，其对于打破装备市场垄断结构，进一步改善装备市场环境，建立和完善装备市场的竞争机制具有重大的现实意义。 三、规制失灵是推动我国装备市场准入规制历次变革的根本动因 政府对装备市场实行准入规制的初衷在于纠正市场失灵、提高装备研制生产效率，然而由于政府行为的有限理性等诸多方面的原因，致使装备市场准入规制的效果与其初衷大相背离，并最终导致装备市场准入规制的失灵。这里的失灵“并不是单纯指失去效力、不起作用，同时也是指一种调控机制相对于另一种调控机制而言，表现为缺乏效率”。装备市场准入规制失灵主要表现在以下几方面。 1、国防工业部门的X低效
10、率 基于政府对装备市场的准入规制导致了装备市场的垄断 结构，使得装备市场中缺乏相应的竞争主体，哈维莱本斯坦认为，企业组织管理效率很大程度上取决于企业经济活动的外部环境，如果外部环境是充满竞争的，则企业内部就会从上到下产生一种外部压力，从而促使企业提高效率，降低成本；如果外部环境对企业没有竞争压力，那么企业内部就会产生x低效率。依照哈维莱本斯坦的分析，装备市场的垄断结构必将导致国防工业部门的低效率。 2、装备市场中的逆向选择问题 在不完全信息的现实世界中，竞争作为一种信息揭示机制，其对打破垄断者对信息的垄断，迫使企业按照包括正常利润在内的成本定价有着重要作用，然而，由于现行装备市场准入规制导致了
11、装备市场的垄断结构，这种垄断的市场结构使得军方与承制单位之间存在严重的信息不对称。在信息不对称的环境中，基于趋利动机，逆向选择问题将不可避免。 3、装备市场中的寻租行为 现行装备研制生产中的预算软约束以及研制生产过程中厂商享有的信息优势将使装备承制单位能够获得大大超过其机会成本的丰厚利润，而这种丰厚利润的获得完全是基于其为军方提供武器装备的缘故，这实际上就是一种“租”。产生这种“租”的深层次原因，恰恰是政府对装备市场人为的准入规制。“租”的存在必将诱发厂商的寻租行为。装备市场中的寻租具有极为严重的负外部效应，其在扭曲国防资源配置的同时，还将对本来就稀缺的国防资源造成严重浪费，并且，装备市场中的
12、寻租还将加大公共权力的运行成本，严重扰乱装备市场的市场秩序。 装备市场准入规制功能的失灵，不仅动摇了其赖以存在的基础，而且也成为推进装备市场准入规制变革的强劲动力。 四、我国装备市场准入规制必须坚持的价值取向 在当前我国社会主义市场经济体制逐步建立与日趋完善，市场对资源配置的基础性地位和作用日益突出，市场经济基本规律对国民经济发展的促进作用越发明显的大背景下，装备市场准入规制必须坚持正确的价值取向。 1、放松市场准入规制应成为装备市场准入规制变革的核心 一方面，我国国民经济的迅猛发展极大地削弱和动摇了国防科技工业由原有技术结构所决定的自然垄断特性的经济基础，致使国防科技工业这一产业在某些环节的
13、自然垄断特性逐步减弱，甚至完全消失。国防科技工业在某些环节自然垄断特性的减弱或消失为放松装备市场准入规制奠定了基础。另一方面，自20世纪80年代以来，放松市场准入规制已成为各国提高自然垄断产业效率的有效途径和手段。当前世界范围内掀起的自然垄断产业市场准入规制变革的浪潮为放松装备市场准入规制带来了契机。为此，针对我国装备市场准入规制的功能失灵，在正确认识和把握国防科技工业自然垄断特性的基础上，适时放松装备市场准入规制，既是我国武器装备建设发展的现实需要，更是确保市场准入规制效能得以有效发挥的基础和前提。否则，不仅政府制度安排的初衷难以实现，甚至还会事与愿违，带来更大的效率损失。 2、兼顾效率提升
14、与确保社会安全应成为装备市场准入规制变革必须坚持的原则 在当前我国国民经济迅猛发展的有利形势下，放松准入规制已成为装备市场准入规制变革的核心所在。但放松市场准入规制也绝非意味着对装备市场准入限制的一味放松，这里也有一个适度问题。一方面，基于国防科技工业的自然垄断特性，若一味放松市场准入限制、放任竞争，不仅不利于国防科技工业部门成本效率的提高，还会导致恶性竞争。另一方面，装备研制生产的特殊性也决定了政府基于维护社会安全考虑更不能一味放松市场准入限制。简言之，提高装备研制生产效率是装备市场准入规制的本质要求，但兼顾社会安全，防止武器四处泛滥，也是装备市场准入规制必须要恪守的准则。效率与安全是衡量装
15、备市场准入规制效能的两个重要指标，效率提升与确保社会安全应成为装备市场准入规制变革的根本遵循。 3、创造公开、公平、公正的市场竞争环境应成为装备市场准入规制变革的目标导向 在我国社会主义市场经济建设中，竞争作为最基本的经济规律，其对我国国民经济发展的促进作用将愈发突出，在这种情况下，作为我国社会主义市场体系重要有机组成部分的装备市场，尽管有其特殊性，也不能长期游离于市场经济最基本规律作用之外。为此，建立以兼顾装备研制生产管理与促进装备市场竞争为目标导向的市场准入规制，不仅是确保我国武器装备健康发展的现实需要，而且更是加强我国社会主义市场经济建设的必然要求。考虑到多年来我国装备市场准入规制的执行情况以及目前我国装备市场的现实需要，创造公开、公平、公正的市场竞争环境应成为装备市场准入规制的基本价值取向，装备市场准入规制变革绝不能偏离这一方向。 可喜的是，装备市场准入规制的坚冰正逐步被打破，新的武器装备科研生产许可管理条例的出台，标志着装备市场准入规制改革已迈出了实质性步伐。但我们也要有足够的心理准备，装备市场准入规制改革是一项长期而复杂的系统工程，在改革的道路上我们还会遇到这样或那样的问题和困难，改革绝非是一朝一夕的事情。 10
