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1、浅谈我国农民工子女义务教育问题及对策研究1、相关定义1.1、进城农民工子女概念界定 随着”流动人口家庭化”趋势愈益明显,越来越多的农民工子女开始在 城里居住和上学。本文所讨论的”进城农民工子女”即这些”进城农民工” 的”第二代”,主要是指流动子女中 6-14 周岁(或 7-15 周岁)处于义务教育 阶段的有学习能力的儿童、少年。此概念有两个要素:第一,是从流入地角 度出发,指那些与”进城农民工”一起流入城市,在流入地生活、并且至少 有父亲或母亲作为监护人的”流动少儿”,但不包括那些离开父母自己流落街 头的流浪儿童和寄养寄读儿童,更不包括那些因父母双方或一方进城或到经 济发达地区务工经商而留在老
2、家的”留守少儿”。第二,仅指 6-14 周岁(或 7-15 巧周岁)处于义务教育阶段的有学习能力的。不包括学前教育儿童和义 务教育后学龄少年,也不包括学习有智障的少儿。 3.2.2”流动花朵”现象出现的原因 农民工将孩子带入城市的原因归纳起来主要有几个方面: 在目前人口统计和有关户籍管理制度中,没有对”进城务工就业农民”单独界定。在第五次人口普 查中,在所在地居住半年及以上者,无论有无所居住地正式户口,均是常住人口,因此,部分就业 与居住稳定的”进城务工就业农民”被统计在内. 中华人民共和国国家统计局.2000 年第五次全国人口普查主要数据公报R.2002-02-17. 范先佐.流动儿童教育面
3、临的财政问题J.教育与经济.2004(4). 19 一是自身的经济状况和职业的稳定性。”父母子组成的家庭是社会结构中 的基本三角,根据结构学上的原理,三角形是最稳定的,夫妻间的关系因子 女的存在而得到固定。人类创制这家庭的基本结构,目的是在解决孩子的抚 育问题,使每个孩子能靠着这个社会结构长大,成为社会中生活的分子 。” 在城市拥有一份稳定的工作和固定的经济收入来源,是进城农民工能在城市 的立足之本,也是决定是否将孩子带入城市的重要依据。 二是亲情因素支配。随着进城农民工在城市逐步站稳了脚跟,长时间打 工在外,更加剧了对家乡和亲人的思念,这其中尤以对孩子的想念之情更为 强烈。在生存层次的需求得
4、到满足之后,他们就会考虑更高一级的需求 归属与爱的需要,想办法把孩子接到身边,过完整的城市家庭生活,成为了 进城农民工的下一个愿望与目标,这也符合马斯洛的需要层次理论。 三是城市教育质量。因为很多进城农民工都清醒地意识到,知识是可以 改变命运的,所以他们希望自己的孩子通过在城市接受良好的教育,考上大 学、读研究生,从而跳出”农”门,彻底改变自己的命运,而不再像父辈那 样从事繁重的体力劳动,过着最艰辛的生活。 3.2.3”流动花朵”现象的发展趋势 (1)从进城农民工子女的人数来考察,呈逐年上升趋势 据有关机构的宏观测算,2000 年全国随父母进城的农民工子女近 2000 万;2003 年 11
5、月,国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联根据 2000 年第五 次人口普查结果推算,18 岁以下的流动人口子女有 1982 万人,占全部流动人 口的 19.37%,其中 6 至 14 岁义务教育阶段适龄儿童约 643 万,占所有流动 人口子女总数的 32.44%;2004 年,在高达 1.1823 亿的流动农村人口中,儿 童的户口类型为农业户口的占 74% ,其中 6 至 14 岁义务教育阶段适龄儿童达 到 700 万人,占全部流动人口子女的 24.14%。 从微观调查看,据北京市教育委员会统计,北京市进城农民工子女 2000 李伟梁.流动人口家庭教育问题的影响因素分析J.宁波大学学报( 教育科
6、学版).2004(6):26. 国务院人口普查办公室、国家统计局人口和社会科技统计司.中国 2000 年人口普查资料(上册) Z. 北京:中国统计出版社.2002:14. 20 年为 9.8 万人,2001 年为 15 万人,至 2006 年 7 月达到 36.6 万人,年均 增长约 56.1%。无锡市 2002 年进城农民工子女约 5 万人,到 2004 年已达 9 万余人,每年约以 34%的速度递增。深圳市 2001 年秋季接纳的进城农民工子 女就读数量为 27.7 万人,比 2000 年度增长 27.6%,占在校生总数的 56.5%; 2002 年秋季为 34.2 万人,比 2001 年
7、度增长 23.4%,占在校生总数的 60.4%; 2003 年秋季为 40.7 万人,比 2002 年度增长 19%,占在校生总数的 62.6%。 据预测,未与父母一起外出、被留在家乡的留守少儿也存在潜在的流入 城市的可能,”流动花朵”的数量还会逐年递增。 (2)从进城农民工子女的年龄结构来考察,目前主要以小学生为主 2003 年,河北全省进城农民工子女入学学生总数为 10.71 万人,其中小 学阶段在读人数为 6.81 万人,占 63.6%。陕西全省进城农民工子女共有 19.8 万人,其中小学生 14.1 万人,占 71.2%。天津进城农民工子女为 52525 人, 其中小学生为 42833
8、 人,占 80.3% 。其他城市进城农民工子女的年龄结构也 大致如此。 1.2、相关概念界定 1.3.1 流动人口1.3.1 流动人口 流动人口,是指离开户籍所在地的县、市或者市辖区,以工作、生活为目 的异地居住的成年育龄人员。国外一般称为人口流动。流动与迁移是两种相似 但又有区别的现象,流动人口与迁移人口虽然都进行空间的位移,但迁移是在 永久变更居住地意向指导下的一种活动。流动人口具备以下基本要素:一是在 一定的时间内不会改变常住地和户口所在地;二是跨越一定的地域空间;三是 在流入地的居住是暂时性的;四是在流动过程中有往返的行为和意愿。 1.3、相关概念与”外来工子女义务教育”政策文本的演变
9、进城外来工不等同于一切流动群体,它指从农村进入城市工作,且在流入 地有相对稳定居住的农村人口。从职业上看,他们已不再是从事农业生产, 在城市从事第二、第三产业的工人;从身份上看,他们的户口仍在农村,仍 然是农民。本文倾向使用外来工一词,而不用带有歧视性的农民工一词。 外来工子女群体大概有两个主要类别,一是留守在农村儿童(也称留守儿 童)、二是随父母进入城市的儿童。文中进城外来工子女主要是后者,具体研 究对象是指年龄在 614 岁之间随父母在城市或其郊区居住一段时间以上的 儿童少年,属于中国义务教育法规定的法定接受义务教育对象。 2、义务教育 义务教育是国家以法律规定对一定年龄儿童免费实施的一定
10、程度的学校 教育。中华人民共和国成立后,国家对学龄儿童实施普及教育,义务教育的 年限为九年。1986 年 4 月 12 日我国颁布中华人民共和国义务教育法,明 确提出保障适龄儿童和少年接受义务教育的权利,规定义务教育的性质、入 学年龄、学制、教育方针、实施步骤、经费、办学条件、师资等。 3、教育政策 教育政策是为了发展教育事业,提高全民族的素质,提高社会的物质文 明和精神文明而制定的政策法规。 6 (二)国家制订”外来工子女义务教育”政策文本的演变 1995 年原国家教委将解决流动人口子女教育问题列入当年的议事日程。 1996 年原国家教委印发了城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试 行),指
11、出城镇流动人口中适龄儿童、少年入学,由其父母或其他监护人 持流入地暂住证,向流入地住所附近的小学提出申请,经学校同意后即可入 学。在京、泸等省、市进行试点。 1998 年 3 月,原国家教委、公安部根据中华人民共和国义务教育法 及其实施细则联合颁发了流动儿童少年就学暂行办法,其中规定”流 动儿童少年的就学形式,以在流入地全日制公办中小学借读为主,也可入民 办学校、专门招收流动儿童少年的全日制公办中小学附属教学班(组)或者 简易学校就读”,在一定程度打破了儿童少年必须”以户籍所在地政府为主” 接受义务教育的壁垒,但是仍然强调”流动儿童和少年常住户籍所在地人民 政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童和
12、少年外流”,对农民工子女采取限 制的措施。 2001 年,国务院关于基础教育改革与发展的决定中指出”要重视解 决流动儿童和少年接受义务教育问题,以流入地区政府管理为主,以全日制 公办中小学为主,采取多种形式,依法保障流动儿童接受义务教育的权利。” 这是国务院首次确定流动人口接受义务教育”以流入地区政府管理为主,以 全日制公办中小学为主”的基本途径。 2002 年,教育部召开主题为以”三个代表”重要思想为指导,坚持”两 个为主”做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作回忆,进一步强调 流入地区政府的职责,并要求其安排一部分城市教育附加费解决进城务工就 业农民接受义务教育。 2003 年,国务院办
13、公厅转发教育部、中央编办、公安部、发展改革委、 财政部、劳动保障部关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作 7 的意见,强调”地方各级政府特别是教育行政部门和全日制中小学要建立 完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制”;流入地政 府”做到收费与当地学生一视同仁”;流出地政府”禁止在办理转学手续时 向学生收取费用”等,把占流动儿童、少年绝大多数、处于弱势地位的”进 程就业农民工子女”从”流动儿童、少年”群体中单独突出强调,充分反映 了”以人为本”和”追求公平”的教育政策理念。 2006 年十届全国人大常委会第二十二次会议通过了新修订的中华人民 共和国义务教育法,规定”父母
14、或者其他法定监护人在非户籍所在地工作 或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地 接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”, 这为农民工子女,以及进城务工人员的子女提供平等的教育条件提出了明确 的要求,同时也让农民工子女接受义务教育有法可依。 (三)地方政府制定政策实施细则的地区差异 流动儿童少年就学暂行办法第十八条规定,”省、自治区、直 市 人民政府可根据流动儿童少年就学暂行办法,结合本地区的实际情况, 制定具体实施办法。”也正是由于各个地区实际情况的差异,以及各个地区 政府对流动儿童、少年义务教育问题上理解的差异,各地政府对流动儿童、 少年的
15、义务教育问题存在着不同的态度,制定了不同的政策。 广州、武汉、厦门等流动人口较多的大中城市在流动儿童少年就学暂 行办法的基础上出台了实施细则,既确认了流动儿童的合法地位,也确保 了流动儿童的基本权利。在对这些学校进行严格管理的同时,也给予很大的 资金、物质和精神上的支持,并能对这些学校的教师进行适当的培训。但是 广州市的两个不同的区天河区和海珠区,对流动儿童所采用的政策和措 施是不同的,天河区实行的是有社会力量办学来解决流动儿童的就学问题, 而海珠区则是不仅通过打工子弟学校的方式,而且还通过在公立学校增加附 8 属班的方法来解决。 上海制定的实施细则比较特别。一方面,上海市根据流动儿童少年就
16、学暂行办法制定了相应的实施细则,另一方面,却既未对这些学校的合法 地位给予确认,也未对这些学校承担相应的管理职责。在上海市不同的区县 之间,有些区县的学校得到了合法的地位,有些区县的学校仍未有合法地位, 最根本的原因是”教委不同意”。 既未制定相应的实施细则,也未对这些儿童学校的合法地位给 予确认。经管北京市政府对于流动学校一事都有所知,但市教委并未对这些 学校进行一定的管理。这些学校没有合法的地位,也没有主管部门,更没有 得到政府的支持。而这些学校同样处在困难的境地。 为帮助进城农民工子女入学,海口 2004 年已为 8200 多名农民工子女的 借读费”免单”。 武汉市有进城务工农民余万人,为解决其子女受教育问题,2004 年全市 近 300 个公办中小学接纳农民工子女入学,免收”借读费”4482 万元。2005 年春季有 10 万余农民工子女进入公办学校上学。在公办中小学校辐射不到的 地区,该市教育局还审批设立社会力量举办的简易学
