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1、基于案例的中国PPP项目 及风险因素分析 项目案例 PPP模式案例 北京地铁4号线在国内首次采用PPP模式,将工程的所有投资建设任务以73 的基础比例划分为A、B两部分, A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由政府投资方负责; B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护,吸引社会投资组建 的PPP项目公司来完成。 政府部门与PPP公司签订特许经营协议,要根据PPP项目公司所提供服务的质 量、效益等指标,对企业进行考核。 在项目成长期,政府将其投资所形成的资产,以无偿或象征性的价格租赁给 PPP项目公司,为其实现正常投资收益提供保障; 在项目成熟期,为收回部分政府投资,同时避免PPP
2、项目公司产生超额利润, 将通过调整租金(为简便起见,其后在执行过程中采用了固定租金方式)的形 式令政府投资公司参与收益的分配; 在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续 签经营合同。 项目案例 PPP模式案例 深圳地铁4号线由港铁公司获得运营及沿线开发权 根据深圳市政府和港铁公司签署的协议,港铁公司在深圳成立项目公司,以 BOT方式投资建设全长约16km、总投资约60亿元的4号线二期工程 同时,深圳市政府将已于2004年底建成通车的全长4.5km的4号线一期工 程在二期工程通车前(2007年)租赁给港铁深圳公司,4号线二期通车之日 始,4号线全线将由香港地铁公司成立的
3、项目公司统一运营,该公司拥有30 年的特许经营权 此外,香港地铁还获得4号线沿线290万m2建筑面积的物业开发权 在整个建设和经营期内,项目公司由香港地铁公司绝对控股,自主经营、自负 盈亏,运营期满,全部资产无偿移交深圳市政府。 失败案例选取标准 选取自上世纪八十年代以来在中国实施的PPP项目中16个 失败的案例，表1为这些案例的基本情况 项目主要涉及高速公路、桥梁、隧道、供水、污水处理和 电厂等领域，基本涵盖了我国实行PPP模式的主流领域 案例情况 案例编号项目名称出现的问题 1江苏某污水处理厂2002-2003年出现谈判延误、融资失败 2长春汇津污水处理2005年政府回购 3上海大场水厂2
4、004年政府回购 4北京第十水厂Anglian从北京第十水厂项目中撤出 5湖南某电厂没收保函，项目彻底失败 6天津双港垃圾焚烧发电厂政府所承诺补贴数量没有明确定义 7青岛威立雅污水处理项目重新谈判 8杭州湾跨海大桥出现竞争性项目 9鑫远闽江四桥2004年走上仲裁 10山东中华发电项目2002年开始收费降低，收益减少 11廉江中法供水厂1999年开始闲置至今，谈判无果 12福建泉州刺桐大桥出现竞争性项目，运营困难 13汤逊湖污水处理厂2004年整体移交 14延安东路隧道2002年政府回购 15沈阳第九水厂2000年变更合同 16北京京通公路运营初期收益不足 PPP项目失败的主要风险因素 项目失败
5、的主要风险 (1)法律变更风险 (2)审批延误风险 (3)政治决策失误/冗长风险 (4)政治反对风险 (5)政府信用风险 (6)不可抗力风险 (7)融资风险 (8)市场收益不足风险 (9)项目唯一性风险 (10)配套设备服务提供风险 (11)市场需求变化风险 (12)收费变更风险 (13)腐败风险 项目失败的主要风险 (1)法律变更风险 主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠 释法律或规定而导致项目的合法性、市场 需求、产品/服务收费、合同协议的有效性 等元素发生变化，从而对项目的正常建设 和运营带来损害，甚至直接导致项目的中 止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法 规比较多，加之我国PPP项目
6、还处在起步 阶段，相应的法律法规不够健全，很容易 出现这方面的风险18 江苏某污水处理厂采用BOT 融资模式，原先计划于2002 年开工，但由于2002年9月 国务院办公厅关于妥善处 理现有保证外方投资固定回 报项目有关问题的通知的 颁布，项目公司被迫与政府 重新就投资回报率进行谈判 1。上海的大场水厂3和 延安东路隧道14也遇到了 同样的问题，均被政府回购 项目失败的主要风险 2)审批延误风险 主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长 和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行 必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。 比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场 化之后引
7、入外资或民营资本后，都需要通过提价来实 现预期收益。而根据我国价格法和政府价格决 策听证办法规定，公用事业价格等政府指导价、政 府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者 和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复 杂的过程很容易造成审批延误的问题。 以城市水业为例，水价低于成本 的状况表明水价上涨势在必行， 但是各地的水价改革均遭到不同 程度的公众阻力和审批延误问 题。2003年的南京水价上涨方案 在听证会上未获通过;上海人大代 表也提出反对水价上涨的提案， 造成上海水价改革措施迟迟无法 落实实施。因此出现了外国水务 公司从中国市场撤出的现象。比 较引人注目的是，泰晤士水务出 售了其
8、大场水厂的股份， Anglian从北京第十水厂项目中 撤出3 项目失败的主要风险 3)政治决策失误/冗长风险 由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏 PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息 不对称等造成项目决策失误和过程冗长 例如青岛威立雅污水处理项目由于当 地政府对PPP的理解和认识有限，政 府对项目态度的频繁转变导致项目合 同谈判时间很长。而且污水处理价格 是在政府对市场价格和相关结构不了 解的情况下签订，价格较高，后来政 府了解以后又重新要求谈判降低价 格。此项目中项目公司利用政府知识 缺陷和错误决策签订不平等协议，从 而引起后续谈判拖延，面临政府决策 冗长的困境3。相类似的在大场
9、水 厂、北京第十水厂和廉江中法供水厂 项目10中也存在同样问题。 项目失败的主要风险 (4)政治反对风险 主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保 护或受损，从而引起政治甚至公众反对项目建 设所造成的风险。 例如大场水厂和北京第十水厂的水价 问题3，由于关系到公众利益，而遭 到来自公众的阻力，政府为了维护社 会安定和公众利益也反对涨价。 项目失败的主要风险 (5)政府信用风 险 是指政府不履行或拒绝履 行合同约定的责任和义务 而给项目带来直接或间接 的危害 在长春汇津污水处理厂项目中，汇津公司与长春市排水公司于2000年3月签署合 作企业合同，设立长春汇津污水处理有限公司，同年长春市政府制定长
10、春汇 津污水处理专营管理办法。2000年底，项目投产后合作运行正常。然而，从 2002年年中开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费，长春市政府于2003年 2月28日废止了管理办法，2003年3月起，排水公司开始停止向合作企业支付 任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷，2005年8月最终以长春市政府回购而结 束2。再比如在廉江中法供水厂项目中，双方签订的合作经营廉江中法供水有 限公司合同，履行合同期为30年。 合同有几个关键的不合理问题： 问题一，水量问题。合同约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不 得少于6万立方米，且不断递增。而当年廉江市的消耗量约为2万立方米，巨大的 量差使得
11、合同履行失去了现实的可能性; 问题二，水价问题。合同规定起始水价为1.25元人民币，水价随物价指数、银行 汇率的提高而递增。而廉江市每立方米水均价为1.20元，此价格自1999年5月1日 起执行至今未变9。脱离实际的合同使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合 同义务，该水厂被迫闲置，谈判结果至今未有定论10。 除此之外，遇到政府信用风险的还有江苏某污水处理厂、长春汇津污水处理和湖 南某电厂等项目。 项目失败的主要风险 (6)不可抗力风险 是指合同一方无法控制，在签 订合同前无法合理防范，情况 发生时，又无法回避或克服的 事件或情况，如自然灾害或事 故、战争、禁运等 例如湖南某电厂于上世纪90年
12、代中期由原国家计委批 准立项，西方某跨国能源投资公司为中标人，项目所在 地省政府与该公司签订了特许权协议，项目前期进展良 好。但此时某些西方大国(包括中标公司所在国)轰炸我 驻南斯拉夫大使馆，对中国主权形成了严重的实质上的 侵犯。国际政治形势的突变，使得投标人在国际上或中 国的融资都变得不可能。项目公司因此最终没能在延长 的融资期限内完成融资任务，省政府按照特许权协议规 定收回了项目并没收了中标人的投标保函，之后也没有 再重新招标，从而导致了外商在本项目的彻底失败4 。在江苏某污水处理厂项目关于投资回报率的重新谈判 中，也因遇到非典中断了项目公司和政府的谈判1。 项目失败的主要风险 (7)融资
13、风险 是指由于融资结构不合理、金 融市场不健全、融资的可及性 等因素引起的风险，其中最主 要的表现形式是资金筹措困难 PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定 中标者之后，政府与中标者先草签特许权 协议，中标者要凭草签的特许权协议在规 定的融资期限内完成融资，特许权协议才 可正式生效。如果在给定的融资期内发展 商未能完成融资，将会被取消资格并没收 投标保证金。 在湖南某电厂的项目4中，发展商就因 没能完成融资而被没收了投标保函。 项目失败的主要风险 (8)市场收益不足 风险 是指项目运营后的收益不能满 足收回投资或达到预定的收益 例如天津双港垃圾焚烧发电厂项目中，天津市 政府提供了许多激励措施，
14、如果由于部分规定 原因导致项目收益不足，天津市政府承诺提供 补贴。但是政府所承诺补贴数量没有明确定义 1，项目公司就承担了市场收益不足的风险。 另外京通高速公路建成之初15，由于相邻的 辅路不收费，致使较长一段时间京通高速车流 量不足，也出现了项目收益不足的风险。 在杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大桥的项目 中也有类似问题。 项目失败的主要风险 9)项目唯一性 风险是指政府或其他投 资人新建或改建其他项 目，导致对该项目形成 实质性的商业竞争而产 生的风险。项目唯一性 风险出现后往往会带来 市场需求变化风险、市 场收益风险、信用风险 等一系列的后续风险， 对项目的影响非常大 如杭州湾跨海大桥项目
15、开工未满两年，在相隔仅50公里左右的绍兴 市上虞沽渚的绍兴杭州湾大桥已在加紧准备当中，其中一个原因可能 是因为当地政府对桥的高资金回报率不满5，致使项目面临唯一性 风险和收益不足风险。鑫远闽江四桥也有类似的遭遇，福州市政府曾 承诺，保证在9年之内从南面进出福州市的车辆全部通过收费站，如 果因特殊情况不能保证收费，政府出资偿还外商的投资，同时保证每 年18%的补偿。但是2004年5月16日，福州市二环路三期正式通车， 大批车辆绕过闽江四桥收费站，公司收入急剧下降，投资收回无望， 而政府又不予兑现回购经营权的承诺，只得走上仲裁庭67。该项 目中，投资者遭遇了项目唯一性风险及其后续的市场收益不足风险
16、和 政府信用风险。 福建泉州刺桐大桥项目和京通高速公路的情况也与此类似，都出现了 项目唯一性风险，并导致了市场收益不足。 项目失败的主要风险 (10)配套设备 服务提供风险 指项目相关的基础设施 不到位引发的风险 汤逊湖污水处理厂项目是一个典型案例。 2001年凯迪公司以BOT方式承建汤逊湖污 水处理厂项目，建设期两年，经营期20年 ，经营期满后无偿移交给武汉高科(代表市 国资委持有国有资产的产权)。但一期工程 建成后，配套管网建设、排污费收取等问 题迟迟未能解决，导致工厂一直闲置，最 终该厂整体移交武汉市水务集团13。 项目失败的主要风险 (11)市场需求 变化风险 是指排除唯一性风险以 外，由于宏观经济、社 会环境、人口变化、法 律法规调整等其他因素 使市场需求变化，导致 市场预测与实际需求之 间出现差异而产生的风 险。 例如山东中华发电项目，项目公司于1997年成立，计划于2004年最 终建成。建成后运营较为成功，然而山东电力市场的变化，国内电力 体制改革
