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1、6 8 4 中国行政法之回顾与展望 正当程序：依法治校的关键 肖萍+ 一、问题的提出 自从依法治国的基本方略确立以后，我国政府开始全面推进依法行政，实行政府职能的转 变。在这场变革中，高等学校这个被人们视为“特别权力关系”的领域，也开始接受法治的考验。 一起起以高等学校为被告的行政诉讼案件，正在挑战着我国高等学校的管理体制。而在2 0 世纪 9 0 年代以前，我国高等学校的内部管理行为没有法律调整，也没有进入司法审查的范围。直到 1 9 9 5 年，我国先后制定了教育法、高等教育法，高等学校的内部管理行为开始受到法律的调 整，尤其是1 9 9 8 年我国的法院产生了第一例高等学校内部管理行为的
2、判例，即田永诉北京科技 大学案，法院开始对高等学校内部的管理行为进行司法审查。1 9 9 9 年教育部首次明确提出要 “积极推进依法治校”。至此，依法治校已成为深化高等教育改革，推进高等教育事业健康发展 的必然选择。 依法治校，简单地讲，就是广大师生员工依照宪法和法律的规定管理学校的各项事务。依法 治校的“法”，从形式上看，是指法律、法规、规章层面上的规范性文件；从内容上看，既包括实体 法，也包括程序法。学校作为教育法律关系的主体，享有宪法和法律赋予的自主办学权。但自主 办学权并不是独立于法律之外的。根据法治国家的基本原则，我国的教育法、高等教育法 明确规定，学校及其教育机构“依照章程自主管理
3、”、“依法自主办学”、“依法接受监督”。这表 明，高等学校自主管理权的行使必须遵循法治原则。这里的“依法”不应理解为干涉自主权。高 等学校的自主权应该得到尊重和法律的保护。但这里的自主与一般的“自由”一样，决不是没有 限制的，它以法律为边际。正如行政机关行使自由裁量权一样，法律赋予行政机关在法定的范围 内有自主选择的余地，但必须合理裁量，不得滥用自由裁量权。高等学校行使“自主权”也应当 遵循正当程序原则，体现合理性，不滥用自主权。这是高等学校依法治校的关键和核心之所在。 我国的司法实践表明“按退学处理，涉及到被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益 的原则出发，作出处理决定的单位应当将处理决
4、定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理 者本人提出申辩意见。北京科技大学没有按此原则( 即正当程序原则作者注) 办理，忽视当 事人的申辩权利，这样的管理行为不具有合法性。” I 可见，高等学校作为法律、法规授权的行政主体，法院已对其办学行为进行合法性审查。这 种审查既包括实体方面的审查，但更重要的是程序方面的审查。因为实体方面如颁发学位证书， 涉及到专业技术方面的问题，法院更多的是尊重学校的自主权，但如果学校拒绝颁发学位证书存 在程序方面的瑕疵，则法院可以程序违法撤销该决定或要求高等学校重新作出决定。因此，高等 学校在教育教学管理中，应抛弃“重实体，轻程序”的观念，把正当程序原则引入教育教
5、学领域， 南昌大学法律学系教授。 1 】 ，载最高人民法院公报) 1 9 9 9 年第4 期。 正当程序：依法治校的关键6 8 5 实现高等学校内部管理的法治化。 二、正当程序在高等学校内部管理中的地位 程序不当或程序瑕疵是高等学校内部管理中较为普遍的问题。在“狄克逊诉亚拉巴马州高 等委员会案”、“戈斯诉洛伯兹案”、“佩蒂诉伦敦大学案”中，教育机构均因程序失当而败诉。在 北京科技大学、北京大学、武汉大学等高校中发生的多起因学籍管理以及拒绝颁发毕业证、学位 证所引起的诉讼中，学校败诉的理由无一不是程序不当o ( 2 】所谓程序，简单地讲，就是过程，包 括步骤、顺序、方式、时限方面的内容。在我国，
6、受传统的“重实体，轻程序”观念的影响，无论是 政府的行政管理活动，还是学校的教育教学管理活动，按程序办事的意识普遍淡漠，正当程序的 观念亦相当落后。 正当程序是法律创制、法律执行、法律实效和法律权威的保障。法律的任务就是用公正的程 序推导出法律真实，并用这种法律真实对客观事实做出法律上的判断，而不公正的程序必将导致 不公正的实体结果。缺乏程序的法律或制度无异于道德或政策。法律固然需要国家强制力来保 证，但是这种强制力有可能使法律权威异化为粗暴的威力。人们对公正的理解和对法律权威的 体验首先是从“能够看得见的”程序开始的。程序一方面维持法的稳定性和权威性，另一方面又 “使无限的未来可能性尽归于一
7、己”，容许选择的自由，使法律系统具有更大的可塑性和适应能 力。现代社会的中心课题是优化选择机制的形成，而正当程序正是改善选择条件和效果的有力 工具o C3 正当程序是依法行政的重要原则之一。它是指行政主体的行政行为应当符合法律规定的方 式、形式、步骤和时限，符合法定或正当合理的操作规程。正当程序原则，是指行政主体在作出影 响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当程序，它包括事先告知行政相对人，向行政相对 人说明理由，听取行政相对人的陈述、申辩，举行听证，事后告知行政相对人相应的救济途径等。 1 事先告知程序。告知制度，是指行政主体应当及时将有关事项通过适当途径告诉行政相 对人的有关制度。它是
8、保障行政相对人及时了解有关情况，随时采取相应措施，以便最大限度地 保护自己合法权益的一项制度。行政行为的告知是行政主体在行使职权过程中，将行政行为通 过法定程序向行政相对人公开展示，以使行政相对人知悉该行政行为的一种程序性法律行 为o 4 ) 它要求学校在做出任何决定时，尤其是对学生和教师带来不利影响的决定，应当合理而 且适当地通知有关当事人，使利害关系人有机会参与决策，提出反对意见或通过救济途径寻求救 济，以维护自己的合法权益。它既是对行政相对人人格的尊重，也是防止行政主体滥用职权的法 律机制。正如丹宁勋爵所言，“如果得到听证是一个真正的值得的权利，那么，必须坚持一个受到 指控的人有权知晓对
9、其不利的案情”o C5 】因为没有事前告知其利益有可能因政府的决定而受到 影响的人，一切其他程序便可能毫无价值。 2 说明理由程序。说明理由制度，是指行政主体在做出影响行政相对人权利和义务的决定 时，必须向行政相对人说明作出该行政行为的事实依据、法律依据以及其他理由。它既是对行政 机关实施行政行为的要求，使其自觉抑制其主观任意或滥用职权，同时也可以为事后的司法审查 ( 2 李龙、徐亚文： ，载 ，高等教育出版社1 9 9 9 年版，第3 4 3 页。 ( 4 】章剑生：论行政行为的告知) ，载法学) 2 0 0 t 年第9 期，第1 6 页。 5 】K a n d av g o v e r n
10、 m e n to fM a l a v a ( 1 9 6 2 ) A ：c 3 2 2 ，3 3 7 6 8 6 中网行政法之两顾与展望 提供材料，从藏构成对行政行为的阀接制约。说嬲理幽制度是法治国家公认购行政程序的一硬 基本制凄。英国行敢法学家藏廉韦馅认为，菜个行政决定没有说明理由，行政机荚很难使这样 鹣决定泛当纯o 【6 】美溪联邦最薅法貔滋认为，没肖说隳理塞鹣褥致决定意喙着违背泛义的要 求，说明理由是良好行政的基本要素之一，是一项宪法性要求o ( 7 】说明理由制度要求学校在做 出经篱管理决定时疲当附秀耩说明该决定酌充分理蠢，这是依法治梭翡项基本要求。如果某个 行玻决定程序皆没毒说骥
11、理电，人稍霹麓认为露佟毽的决定毫茏瑷邀，或缺乏客观张璎性考量， 甚鬟只憝恣意专断，这就导致入们对程穿的正警链产生悔疑，丧失穰心。在1 9 7 1 肇荚圈B r e e n v A m a l g a m a t e dE n g i n e e r i n gU n i o n 案中，丹宁勋爵认为，当巢项决定被否认时，行政机关无需说明理 由；但是如果被影响的客体不是特权两是一项人身、财产或自踟权，褥政机关必须在作嬲相关决 定时说鞠理由。【8 】 3 。审辩程淳。率辩涮度，怒稽在任禽行政决定作出之前，都应给行驶福对入以陈述、审辩的 权颡，默促使褥政主体在尽霹糍全薅了勰秘掌握裰荧情况的翦挺下侉爨公
12、正的决定，维护相对入 的含法权益。它要求学校在进行教育教学管理活动尤其是在作出处分决定时，应当在做出决定 志 l 霪绘受处分者囊少次的审辩桃会。因为受处分的黧事入不是菜种法律关系黪客体，露是霹 以进行理性思考的平等燕体。裁判者誉应当对受处分者有任侮镳觅或先入戈圭，瘦当提供税会 让受处分者进行申辩，并采纳其合理的解释o ( 93 4 断证程序。瞬涯铡度，是稽行政燕体在作密一项影响穗对入权翻和义务酌行致决定之翁， 应当给予行政相对人参与发表意见的机会，行政主体就有关事实问题和法律问题广泛听取利害 关系入的意觅，以保涯符致决定的合法、合理的程序性法律制度，它是现代行政程序法的核心溯 发。瞬谖翡基本漆
13、溅魑“翁取瓷事入意踅”。瞬谜制度要求学校在傲爨对违规学童的懿瑾及涉 及教师剽益的事瑗麴决定时，应当簿重学生和教辩的权利，举褥公开、公平的瞬诞，绘有美当事人 提供发表意见、陈述情况、当面对质的机会。当事入可以充分利用这些程序权利对抗行政主体 ( 包括学校) 的非法侵害，维护爨邑的合法权益。 5 事后告懿救济途径。行政救济制度，是指在行政榻对入不服褥效决定时，有关黉家据关对 行敢奎体的违法或不当行为遗行拳卜救的稍度。没蠢救济就没有权利。势了保证行驶褶对人的食 法权益举被侵害，黔止翁致主髂滋耀行竣权，簿政生俸农做出褥敢行麓辩，鄹受有齿魏褥政籀对 入救济的时间、方式和向何种圈家机关请求救济的义务。它要
14、求学校在作出决定后，应溺为当事 入挺供朴救的途径秘枫会。 霹鼹，毫校在其趱部管理滋动审，必须严格遵守正燮程序鳇一系烈援慰。这些援慰不仅茸羰 巍攀生摄供切实的权利保障，褥且熊够豫障高等学校管理的顺剩进彳亍。依正当程序治校是高等 学校管理走向现代他麴必由之路，也是依法治梭的必然选择。 兰、高等学校在依法治校过糨中成注意的几个程序阚题及高等学校内部孽理法治化之展艇 由予高等学校内部管理秩序存在的问题，导致了管理相对入权利的损害，以及由此褥引起的 司法审粪。麸近年来我蘸发生豹戳高等学校兔被告的行政诉讼寨佟掰反映豹突出闯题来看，笔 ( 6 ， 荚】藏廉枣伯；簿敢法，徐炳译，巾溪犬露联垒零爨数挂1 9 9
15、 7 年黢，鬃1 5 3 1 5 4 燹。 ( 7 】玉名扬：美溺行政法，巾国法制出版被1 9 9 4 年版，第5 6 5 7 璇。 【8 】朱蜂：莰裁燕文涮l ：太寨看每致蓬警爨漤鹃评粪标壤，簸载演与潞) 2 0 0 0 孥繁5 籁，第7 1 凝e ( 9 ) 周壤翔：关于依法治校的几点憨考，簸禳建农林大学学掇 懿学社会撇) ) 2 0 0 3 年募3 期，黎6 8 疑。 正当程序：依法治校的关键6 8 7 者认为，当前高校在实施内部管理时应特别注意以下几个程序问题，使管理权力的运行纳入程序 化、规范化的秩序轨道。 1 民主程序。一位教师网友说，在学校教育管理的土壤中，似乎先天缺乏生成“民主
16、”的养 分。有谁能够理直气壮地回答出“到底谁是学校的主人”? ( 1 0 ) 民主是依法治国的基础，也是依法 治校的基础。在学校重大事项的议定上应当依照法定程序进行，以保证决策的科学化、民主化， 并在高校内部形成民主的决策机制和民主的决策程序。因为没有民主，就没有广大师生员工的 广泛参与，就没有真正意义上的依法治校。 2 听证程序。长期以来，高校对教师和学生的管理带有明显的“行政本位”色彩，处理学生 和教师一般是“先处理后告知”，甚至不告知。当事人根本没有知情权，也没有允许当事人就事 实进行陈述和申辩的环节，这实际上是对处在“被管”位置相对弱势地位的教师和学生基本 权利的侵害。为了维护教师和学生的合法权益，“处理学生先听证”的做法应当在高等学校内部 管理中推广。自2 0 0 0 年以来，华东政法学院已经对涉及违规学生的处理及教师利益的事项举行 了多次听证会。这些听证会涉及学生是否作弊、是否留级、课程是否合格等个案。这种特殊的听 证会看似复杂，但却预防了纠纷，提高了效率
