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1、行政执法责任制实务研究行政执法责任制实务研究摘要行政执法责任制是对行政执法责任进行分解、落实、追究的制度体系，文章对其概念、理论基础、基本原则进行了分析，对其归责模式、运行模式以及制度构建进行了探讨和研究，并尝试性地提出了一些构想。行政执法责任制是在我国建立社会主义市场经济体制和推进依法治国方略过程中的制度创新，经历了自下而上和自上而下、逐步发展的过程。针对行政执法中“有法不依，执法不严”现象，1988年河北省辛集市率先提出实行执法责任制，建立起保障法律、法规正确实施的新机制。尔后，河北省平山县和赞皇县先后开始推行行政执法责任制。北京市于1990年初针对行政执法亟待加强的现实情况，实行了“百分
2、考核制”，并逐步演化为“执法责任制”。1993年国务院法制局召开“行政执法监督工作研讨会”，总结各地执法监督工作经验，肯定了部分省市实行“执法责任制”的经验。1996年，行政处罚法颁布实施后，为了加强对行政执法主体、行政执法行为的规范和约束，加强行政执法工作，许多省、市先后颁布地方性法规和规章，对建立和推行行政执法责任制作出了规定，一些地方和部门通过制发规章或规范性文件试行或推行行政执法责任制。在党的“十五大”上，江泽民同志在政治报告中明确提出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制，保证各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法制化。”至此，行政
3、执法责任制作为一个新生事物，在推进依法行政过程中的积极作用得到了党中央的肯定。近几年来，此项制度的建立和发展引起了学术界、理论界的关注，各级政府机关结合行政管理、体制改革进行了积极探索，努力建立和推行行政执法责任制和评议考核制，使行政执法责任制在理论上、实践上都得到了较大的发展。在此，我们仅就行政执法责任制的模式选择、制度构建等实务，进行粗浅的研究，并提出一些构想。一、行政执法责任制的概念行政执法责任制先产生于实践之中，理论研究相对滞后。目前，从一些省、市制定的有关行政执法责任制的地方性法规、规章来看，就行政执法责任制的定义而言，并不完全一致。有的认为行政执法责任制是一种执法制度，有的认为是一
4、种工作制度，有的认为是一种行政管理制度，有的认为是一种综合制度。尽管地方性法规、规章对行政执法责任制表述不一，但都强调职权法定和责任落实。行政学及行政法学界也存在着不同的规定，有监督制度说、执法制度说、工作制度说、中间制度说，或者综合制度说，等等。如何界定行政执法责任制，这是进行行政执法责任制研究的一个基础，有必要进行明晰的阐述，准确地下一个定义。在此之前，应对行政执法、责任、行政执法责任等概念进行区分。通常认为，行政执法是指行政执法主体依据法律、法规、规章和其他规范性文件的规定，为管理国家事务和经济、社会、文化事务作出的行政行为。责任的含义，按现代汉语词典的解释，有两层意思：一是指份内应做的
5、事，应尽的职责或义务。二是指没有做好份内应做的事，没有履行应该履行的职责和义务，因而应当承担的某种否定性的后果。而行政执法责任是指行政执法主体（包括依法接受委托的组织，下同）及其行政执法人员在行政执法活动中应承担和履行的义务，以及违反法律、法规、规章和其他规范性文件的规定而应当承担的不利法律后果。所以，行政执法责任制应当是指为规范行政执法活动，明确行政执法主体及其行政执法人员在行政执法活动中的责任和义务，并对不履行或违法履行行政执法责任的行为进行责任追究的法律制度。这一制度包括行政执法责任分解，行政执法监督，行政执法责任量化考评以及行政执法责任追究等一系列制度。主要有以下几个特征：（一）行政执
6、法责任制是一种法律制度。首先，行政执法责任制是对法律、法规、规章等法律文件和其他规范性文件规定的行政执法主体的职责进行分解落实；其次，行政执法责任制是在行政执法活动中产生的，以规范行政执法活动为内容；最后，行政执法责任制追究的是法律责任，这种责任的产生基于法律、法规、规章和其他规范性文件的具体规定。（二）行政执法责任制是一种综合制度。行政执法责任制涵盖行政执法活动的全过程，包括行政执法主体资格认定、行政执法人员管理、法定职权职责的分解、行政执法质量评议考核、错案追究及奖惩、行政执法活动检查、备案审查、行政执法程序、行政处罚监督、行政赔偿、行政执法档案管理等方面的内容。（三）行政执法责任制的责任
7、主体是行政机关，法律、法规授权的组织，依法接受委托的组织，以及内设执法机构和行政执法人员。行政执法主体作为行政执法责任制的责任主体是不言而喻的，同时，依法接受委托的组织、内设执法机构以及行政执法人员都是行政执法责任主体的构成要素。作为行政执法机关内部明确、分解、落实、考评和追究行政执法责任的综合监督制约制度，应当将委托组织、行政执法主体内设机构以及行政执法人员列为责任主体之一，这符合国家赔偿法的追偿原则和行政复议法的相关规定。（四）行政执法责任制的核心是责任体系及追究机制。行政执法责任制的核心问题是行政职权的行使和行政职责的承担的关系问题，或者说是体现为怎样解决行政职权与行政职责之间在实践中的
8、矛盾问题。行政机关和法律、法规授权的组织所具有的行政职权对内进行分解，细化到内设机构和行政执法人员后，谁享有职权，谁就应当承担相应的职责，也即行使行政职权与遵守行政权力运行规则的义务是相一致的。因此，如何分解和细化行政职权与职责，实际上就确定了行政执法主体、依法接受委托的组织、内设执法机构、行政执法人员在行政执法过程中的责任。通过分解职权与职责，量化指标，确定相应的行政执法责任，通过自身监督机制与外在的评议考核、错案追究等激励机制来促进依法行政、自我约束、自我规范，提高行政执法水平与质量。具有行政职权的行政执法主体，以及行政执法人员违法执法、越权执法、滥用职权、不履行法定义务时，就应当追究其相
9、对应的责任。二、建立行政执法责任制的必要性和法理基础由于各种原因，现行的行政法律体系，较多地规定管理相对人的义务，授权性规定较多地扩展行政机关和法律、法规授权组织的行政执法权限，弱化责任，扩大免责范围，自然人、法人和其他社会组织的合法权益受到侵害时得不到及时的保护或救济，不符合现代行政管理的发展方向和潮流。行政执法活动是国家行政机关行政管理活动中最普遍的行政行为。法学界普遍认为，拥有很大自由裁量权的行政执法行为必须给予必要的限制。有权力就应承担相应的责任，行政执行机关和法律、法规授权的组织，及其执法人员应当对滥用权力、越权行使权力和不履行法定职责等行为承担否定性的法律后果。这既是对违法行政的行
10、政机关和法律、法规授权的组织，以及违法行政的执法人员的惩戒，又是对其他行政执法机关和法律、法规授权的组织及其行政执法人员的指引，还是区分行政机关和法律、法规授权的组织及其行政执法人员在执法活动中的责任，以及追究和划定具体应当承担责任人员的标准。因此，设定完善的行政执法责任对促使行政机关和法律、法规授权的组织及其执法人员严格履行法定职责，保证法律、法规、规章和其他规范性文件的正确实施，提高依法行政水平，是十分必要的。同时，对促进行政机关和法律、法规授权组织加强自身建设，加强自我约束和监督，同样具有重要意义。长期以来，前苏联行政法律体系以“管理论”为基础，重心在于管理公民和法人，轻视对公民、法人个
11、体权益的保护。我国在初始阶段的行政立法受此影响较大。欧美发达国家行政法是以“控权论”为基础的，重心是对行政权加以控制。随着中国经济、社会的发展与进步，人民群众的法律意识得到普遍增强，特别是依法治国作为基本方略的提出，要求建立责任政府、诚信政府的呼声渐炽。在社会变革和行政法发展实践基础上，国内一些行政法学家提出了行政法学的“平衡论”，重心在于平衡行政权和公民权，注重行政权和公民权互动关系，较符合我国国情，目前影响较大。关于行政执法责任制的理论基础，有学者更有针对性地提出了行政职责本位论，认为在行政执法过程中，行政执法主体及其行政执法人员首先必须从履行行政职责出发，行政执法主要体现为履行行政职责，
12、即在行使行政职权和履行行政职责的互动与制约关系中，应以履行行政职责为第一位，行使行政职权为第二位；以履行行政职责为本，以行使行政职权为末，行使行政职权即是履行行政职责，二位一体而以履行行政职责为核心和要旨。我们认为，“平衡论”和“职责本位论”都可以作为行政执法责任制的理论基础，但更要强调行政执法责任制理论基础的时代特色，既要注意到行政权力是来源于人民的授权，行政权力是代表最广大人民的利益的，必须以服务人民为宗旨，以人民的利益为出发点和归宿，又要符合建立运转协调、行为规范、廉洁高效政府的基本要求，要将两者统一于有机整体之中。江泽民同志在党的十五大报告中关于行政执法责任制的论述：“一切政府机关都必
13、须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制，保证各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法制化。”为行政机关建立行政执法责任制的建立指明了方向，提供了政治依据。宪法第二十条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”这一规定对各级行政机关实行工作责任制、考核制度等作了明确。以设立行政执法责任和评议考核为墓本内容的行政执法责任制也就找到了最高效力的法律根据。同时，法律、法规对行政机关和法律、法规授权的组织及行政执法人员的授权，以及宪法、法律规定各级行政机关实行的行政首长负责制为建立行政执法责
14、任制提供了一般法律依据。三、行政执法责任制基本原则行政执法责任制的基本原则，是贯穿于行政执法责任制实施过程，具有普遍指导意义的原理和评价标准。它应当与行政法的基本原则和其他部门法的基本原则相区别。它是由行政执法责任制的效率、公平的价值取向和目标模式决定的，反映行政执法责任制的本质要求，是行政执法责任制主体必须遵循的基本准则，具有普遍的适用性和独立的价值功能，对建立和实施行政执法责任制有重要的指导作用。行政执法责任制的基本原则应确定行政执法机关及行政执法人员行使的权力来源及责任源由，行政职权和行政职责的关系，应当被追究行政执法责任的标准，行政执法责任制中各法律关系主体之间的相互关系，以及外部监督
15、评议的法律地位等基本问题。因此，结合建立和实施行政执法责任制的实践，我们认为，建立行政执法责任制应当遵循以下基本原则：（一）职权法定原则。职权法定，是指行政机关和法律、法规授权的组织及其执法人员的职权由法律、法规、规章和其他规范性文件确定，不得越权行使或失职、渎职，行政执法活动中作出的行政行为必须依职权作出，否则都要被追究相应的法律责任。职权法定原则，是行政执法责任进行分解、建立责任体系、对行政执法状况进行评议考核的基础，也是启动行政执法追究机制的前提。（二）权责一致原则。权责一致是指行政机关和法律、法规授权的组织及其行政执法人员在享有职权的同时，承担与职权相应的责任。与行政职权相对应的行政职
16、责是基于法定的职权产生的，法律没有规定其职权的，不应当承担与此无关的行政执法责任。此原则既避免责任扩大化，也避免了只享有行政职权，而又不承担相应的责任的情形发生。它要求执法部门和执法人员慎重行使职权，而又不承担相应的责任的情形发生。它要求执法部门和执法人员慎重行使职权，防止职权滥用、越权行政以及不负责的渎职行为。（三）行政过错和行政惩处相适应的原则。行政执法主体和行政执法人员所受到的追究，应当与其在执法活动中的行政过错相当；行政惩处要与行政主体、行政执法人员承担的行政执法责任相适应，要与违法执法和不当履行职责、滥用职权所造成的后果要相适应。对于未履行行政执法职责而造成后果的，应当追究相应的行政责任。（四）内部监督和外部监督相结合的原则。行政机关和法律、法规授权的组织依照宪法、国务院组织法和地方人民代表大会和地方政府组织法中的有关规定，充分行使上级对下级的领导权或指导权，依法开展对内的层级监督。实践证明，建立和实
