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1、农村税费改革和政治发展 农村税费改革和政治发展关键词农村税费改革政治发展乡村治理社会资本农村税费改革自2000年国务院在安徽以省为单位试点开始，xx年将试点扩大到20个省份，xx年在全国范围推开，xx年全国大部分地区完全取消了农业税，基本结束了中国的以农养工、以农养政的时代，开创了以工哺农的时代。它历时5年多，引起了人们的广泛关注，学界和政界也进行了大量的研究：许多研究将它被视为建国以来中国农村继土地改革、家庭承包之后的第三次重大改革。不过，总体上看，迄今的研究主要集中在迫切需要解决的现实问题，如减轻农民负担和缓解农村干群矛盾及其政策设计上，而很少从政治发展的高度来考察农村税费改革的成效和前景
2、。本文将根据税费改革的实践来研究税费改革和政治发展的关系。“政治发展是政治关系的变革和调整”。政治发展的过程就是政治权力和政治权利的变革和调整的过程。政治发展的动力是社会生产力和经济关系的发展，因为它会促使在特定经济关系和社会关系基础上形成的利益关系之间的矛盾运动，导致政治权力和政治权利的变革和调整。现代政治发展过程一般采取“政治革命和政治改革”两种形态，其中政治改革是统治阶级中的政治领导集团根据社会矛盾状况及其对政治权力的要求，有计划有步骤地进行的旨在改进政治体系、调节政治关系以巩固和完善其政治统治的政治过程1。政治发展表现在三个方面：一是政治文化的世俗化，这主要是指人们的政治态度、政治观念
3、的变化，即某种政治文化成为普遍化的、大众化的政治文化；二是政治结构的分化，在分化当中，政治“角色发生变化，变得更加专门或自主化，出现了新型的专门角色，出现了或创造了新的专门化的结构和次体系”；三是政治决策能力和贯彻政策能力的提高，即政治体系扩大其政策作为的能力的提高2。税制是一项重要的资源配置制度，体现了不同主体之间的利益分配关系。农村税费的征缴及其利益分配成为乡村社会权力关系和权力结构的基础。农村税费改革本身并不是单纯的“费改税”或减轻农民经济负担问题，它的实质内容是国家、集体和农民利益关系的调整，是农村政治权力和政治权利的变革和调整，这种变革和调整的过程就是政治发展的过程。一、农村税费改革
4、顺应了农村政治关系的变化税费改革之前，农村基本的税费关系可以用农民的话来概括，这就是“交完国家的、留足集体的、剩下的是自己的”。农民的收获在国家、集体与农民之间分配，这种分配的基础是农村现存的产权制度。一方面是国家基于产权的保护即社会公共管理而获取“税收”；另一方面是乡村集体组织基于土地产权的拥有而获取的“费收”，其实质是“地租”。农民在向国家交税的同时也向村集体交“租”（费）。从征纳方式上，农民向国家缴纳的税也常常是通过村集体代收的。村集体收齐农民上交的税后，统一上交国家，村集体也因此成为涉税单位。如果仅从农民上交的角度看，可以说农民交给国家的税不过是交给集体的租的一部分，或者说是集体从所收
5、的租中提出一部分上交国家，由此，国家、集体与农民的关系一方面表现为国家与农民、国家与集体的税赋关系；另一方面也表现为农民与集体的租赋关系。显然，从形式上看，国家、集体与农民的税费关系是简单而清晰的。这种税费征纳关系也构成现实中的乡镇与村委会及农民的关系。乡镇政府作为国家在农村基层的代表，负责征收国家的税收，村委会作为集体的代表者而向农民收取集体的“提留”，并协助乡镇政府代收国家的税赋。由此形成了乡镇与村委会的权力关系及乡村的基本治理格局。从理论上说，乡镇政府作为国家在农村基层的代表，乡镇干部作为国家的代理人，不应该有自己的特殊利益，与国家利益发生冲突；村委会作为集体的代表者，村干部应该维护村集
6、体和农民的利益，不应损害村民的利益。但事实上，随着改革开放以来中央的放权让利，各级地方政府和各个部门的利益在制度上被承认了下来，地方和部门的利益意识增强了。乡镇政府和七站八所总是利用国家所给的权力捞取自己的利益。因此，现实生活中的税费关系是非常混乱的，农民除上交国家的“税”和村集体的“租”（村提留）之外，还承担着县市、乡镇及其各部门形形色色的费，以及各种各样的集资摊派和罚款。国家、集体与农民简单的租税关系变得异常复杂。尤其在改革开放以后，我国正处于政治体制从集中的动员体制向民主的合作体制的转型阶段,即分权的压力型体制阶段，其特点是各级行政组织从上至下规定各种指标任务，并根据这些规定的指标任务来
7、考核选拔干部，对下级组织的约束主要上级组织，而上级由于掌握不了足够的信息，往往只关心下级任务和指标的完成结果，却不管下级采取何种方法和途径3。在自上而下的压力下和自身利益的驱动下，乡镇政府及各站所很容易向“国家型经纪人”蜕变，并利用自己的优势地位加强对村委会的控制在村民自治前主要通过对村干部的任命和提拔，在村民自治后主要通过制定村干部的报酬标准，使村委会成为乡镇政府的一条腿；在市场经济的冲击下，村干部也容易丧失为荣誉而充当村庄保护人的动机，变为赢利型经纪人。又由于人数众多、有较多的共同利益的农民作为大集团或“潜在集团”不会受到激励为获取集体物品（对农民来说，其集体物品就是制定有利于自己的租赋政
8、策）而采取行动4，因此，作为国家利益代表的乡镇干部和作为村集体代理人的村干部往往结成一个具有特殊利益的小集团，共同损害农民利益。其具体表现就是，尽管中央三令五申减轻农民负担，但各种形式各种名目的收费、摊派、罚款政策仍然不断出台，农民负担日益沉重，以至于在1999年前后达到高潮：仅有据可查的经常性收费项目就有20多项，其中比较大的收费项目有农业税、农业特产税、屠宰税、三提五统、共同生产费等5。据国家统计局统计，1997年农民的税费负担达到历史最高点，人均为108元，占当年农民人均纯收入的5.26。但从实地调查的情况来看，许多地方的农民负担在1997年以后仍在上涨。如湖北沙洋1997年的农业税、农
9、业特产税、屠宰税、耕地占用税分别为1504、605、324、24万元，1999年分别达到了1650、917、464、46万元，3年内4项合计上涨了25。由于1997年以后，农民收入增长速度持续下降：1997、1998、1999、2000年增长分别为4.6、4.3、3.8、2.17，沉重的负担引起了农民的强烈不满，农民与乡村干部的矛盾激化。根据集体行动的逻辑，较小的集团常常能战胜大集团，农民这个大集团在同乡村干部这个小集团的博弈中，往往失败，少数农民便以自杀或暴力抗争，其结果是涉农恶性事件时有发生，大大的降低了乡村组织的合法性；大多数农民只能以拖欠或弃田来逃避税费，其结果是乡村两级的收入减少，乡
10、村债务增大，到xx年底，全国乡村债务已高达6000亿元左右。净债务3259亿元，其中乡级债务1776亿元，每个乡镇负债400万元；村级债务1483亿元，平均每个村负债20万元8。由于农村基层政权特别是乡村两级组织无法获得农民在道义或政治上的全力支持，也难以获得财政或经济上的足够支持，便开始出现动摇或衰弱的迹象，就像湖北荆门农民所描述的：村级名存实亡，乡镇摇摇晃晃，县市好景不长；或者如当地的干部所说：村也村（撑）不住，镇也镇不住、县也陷（县）下去了、市也就是那么回事（市）了。其表现是乡村治理出现混乱农民所需要的公共产品严重供应不足：农村义务教育投入严重不足、拖欠教师工资的现象非常普遍、农村初中辍
11、学率反弹、农村学生上大学的比例远低于城市；农村公共卫生体制解体，血吸虫等曾经被控制的传染病又在农村流行，许多农民因病返贫或致死；乡村公路和农业灌溉设施长年得不到维修等等。乡村治理的失序又反过来影响了农民收入的提高，农村的巨大消费市场无法启动，造成内需不足，制约了中国工业化的进程乃至中华民族的复兴；并且使本已存在的城乡收入差别逐年加大，影响社会稳定。国家统计局副局长邱晓华认为，xx年城乡之间真实的差距大约在6：1之间。这不仅远远超出世界多数国家的城乡收入之比1.5:1，而且创造了新中国成立后的最高纪录9。这说明，随着农村社会生产力和经济关系的发展，建立在家庭承包责任制之上的税费关系已不能协调国家
12、、集体、农民三者的利益关系，国家进行农村税费改革是顺应了农村政治关系的变化。二、农村税费改革初步规范了农村的分配关系，为农村政治发展创造了条件农村税费改革最大的成效是规范了税征行为，堵住了乡村两级面向农民的乱收费的口子，切实减轻了农民负担，为农村政治发展创造了宽松的经济条件。政治发展必须有经济作基础。我国能够较平稳地完成由计划经济向市场经济的转型而没有发生苏东地区那样的动荡，是因为我国的改革是从农村开始的，农村家庭承包责任制和农产品收购价格的大幅度上涨，使占全国人口80的农民得到了实惠，基本上解决了长期困扰中国人民的温饱问题。农村税费改革从减轻农民负担开始，其最终目的是完全取消了农业税并补贴农
13、业，从根本上结束农民负担的时代。安徽省2000年试点，全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元，减负达23.6。加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民总税费负担减少16.9亿元，减幅达3110。xx年已实行改革的20个省市区农民的税费负担人均为86.6元，比去年同期减少16.6元，减少16.1。xx年，全国取消了农业特产税，湖南、湖北等省将农业税的税率由7降到4，并对产粮区农民进行补贴到位的补贴亩平在40元左右。xx年，全国已有22个省市区完全取消了农业税，中央也加大了粮价、良种和农机补贴的力度。农民负担大幅度的降低和与此同时的补贴政策，将有助
14、于全国大多数农民特别是粮食主产区的农民全面实现小康水平，缩小正在扩大的城乡差别，促进中国政治文明的发展。第二，农村税费改革减轻了农业税征收难度和农村基层干部的工作量，缓解了干群矛盾，改善了党群关系，为农村政治发展提供了一个稳定的社会环境。亨廷顿认为，政治稳定是发展中国家政治发展的提前11。税改前，农民负担不仅沉重，而且名目繁多乡镇的各个部门都可以找农民收取费用，所有的税费都由乡镇经村组摊到农户，乡村干部在收费时往往难以合理地说清收费的项目和依据，因此，收取税费要花费乡村干部大量的时间和精力，并容易导致干群矛盾。农民负担减轻特别是取消后，乡村干部就有了更多的时间和精力来谋求乡村的发展。正如徐勇所
15、说，“农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将为村民委员会减轻沉重的行政压力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委员会必须完成收取税费的任务，村民委员会可以从沉重的行政事务中解脱出来，将主要精力和时间用于本村的公共事务，使其更好地发挥维护保障农民合法权益的职能。12”乡村干部将主要精力由向农民“要钱、要粮、要命”转向为农民服务就会缓解干群矛盾，保持农村稳定。第三，乡镇和村组规模的扩大、乡村干部数量的减少、政府职能的转变，为改善乡村治理创造了良好的外部环境。农村税费改革后，为了适应乡村财力减少的客观情况，各地都进行了旨在压缩开支的配套改革。这些改革在一定程度上改善了乡村治理的环境。如管理区的撤
16、销，减少了乡村的管理层次；七站八所的合理撤并，防止了政出多门对村民自治的干扰；乡镇和村组规模的扩大，增加了农民选举乡村干部的范围；乡村干部的精简，减少了干部间的相互推诿；涉及农民负担的各种达标升级活动的取消，有利于乡村两级集中自己的财力物力为农民提供所需要的公共物品。第四，中央、省、市对农村转移支付力度的加大，初步改变了财权与事权不统一的财政体制。2000年，中央财政向安徽提供了11亿元的专项转移支付。xx年这个数字又增加到17亿元，比安徽最初上报的7亿元整整多出10亿。xx年中央财政预算对农村税费改革试点新增专项转移支付资金165亿元，再加上xx年对安徽全省以及其他省份给予的专项转移支付，共245.1亿元。这个数字已超过所有试点地区改革前农业税总额13。各省也在试点中更多地保护了乡镇的利益，如果不考虑乡镇干部精简时所支付的一次性成本和历欠的债务，乡镇政府在按要求精简机构和人员后是有足够的财力来确保正常运转的。如湖北省沙洋县改革前（xx）由农民提
