我国区域基本公共服务均等化研究

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1、摘要 一zg ，世界经济) 1 9 9 9 年0 3 期， 第7 1 7 2 页 的培养和提高。阿马蒂亚森认为，创造福利的并不是商品本身，而是它带来的 那些机会和活动。这些机会和活动是建立在个人能力的基础上，因而福利的实现 又取决于其他一些因素，比如拥有房屋、食品、健康等，所有这些因素都应当在 衡量福利时加以考虑。 阿马蒂亚森的创见受到国际经济学界的高度重视，联合国的人类发展指数 就是本着这一精神创建的。根据阿马蒂亚森的观点，要培养和提高个人的能力， 必须重视个人的生存与发展环境，而生存与发展环境的改善与基本公共服务的供 给与分配是直接相关的。只有社会公众享有基本的和大致均等的基本公共服务，

2、才能具备提高个人能力的基本条件，才有实现社会福利最大化的可能性。因此， 社会必须建立保障居民基本生存和生活条件、提高居民的社会生活能力的机制， 为居民提供基本公共服务。基本公共服务供给的主要内容，应当是能够提高居民 社会生活能力的最基础的公共服务。为了保障每个公民最基本的生存和生活条 件，基本公共服务的分配应该大致均等化，以避免一部分公民享受过剩，而另一 部分公民享受不足。 三、公共经济理论 美国经济学家曼瑟尔奥尔森指出，公共物品的概念是公共财政研究中一个 最古老和最重要的概念之一。事实上，公共产品的概念甚至要早于公共经济理 论的产生，其思想萌芽最早可以追溯到1 8 世纪的休谟。公共经济理论对

3、基本公 共服务均等化的贡献有两点：一是深入研究了公共产品的概念和理论，为基本公 共服务均等化提供了经济学上的理论基础；二是研究了中央和地方政府的财政分 权，提出地方提供基本公共服务的效率更高，但是中央应当赋予其相应的财力。 按照亚当斯密“看不见的手”的理念，通过自由竞争的市场机制作用，整 个经济体系可以达到一般均衡，就不需要公共部门的活动。竞争性的市场机制要 达到帕累托最优，需要一系列的特定环境，主要包括以下几个条件：完全竞争的 市场、成本递增的行业、排他性原则、不存在公共产品、具有完全信息和完全的 流动性。由于外部效应、囚徒困境、不公平问题和宏观经济效率缺陷等问题的存 在，市场不可避免地出现

4、失灵，仅仅依靠“看不见的手“ 不能达到均衡，而必须 依靠政府的作用。政府纠J 下市场失灵的重要工具之一，就是向居民提供公共产品。 政府的财政收入是全体社会成员共同创造的，因此公共财政支出也必须用于全体 m 舆尔森著，陈郁等译，集体行动的逻辑，I - 海三联书店、上海人民l l j 版社1 9 9 5 年，第1 3 页 2 5 社会成员，向全社会提供必要的基本公共服务，并对每一个社会成员提供“一视 同仁”的服务。 1 9 5 4 年，萨缪尔森提出了公共产品的经典定义：每一个人对这种产品的消费 并不减少任何他人对这种产品的消费。根据他的定义，公共产品具有两个基本特 征：第一，消费的非竞争性。某一个

5、人或企业对公共物品或服务的享用，不排斥、 不妨碍其他人或企业同时享用，也不会因此而减少其他人或企业享用该种公共物 品或服务的数量或质量。第二，受益的非排他性。把拒绝为公共产品付款的个人 或企业排除在受益范围之外，在技术上不可行或成本很高。按照公共产品的定义， 不可避免地会出现搭便车的现象。私人提供公共产品的动力不足，必须依靠政府 来提供。 公共产品有两种分类方法。一种分类方法是按照符合公共产品定义的程度进 行分类：如表2 1 所示，按照是否符合非竞争性和非排他性的条件，可将产品分 为纯公共产品、公共资源、俱乐部产品和私人产品四类。俱乐部物品和共同资源 物品都可以称为准公共物品，即不同时具备非排

6、他性和非竞争性的特征。准公共 物品一般具有“拥挤性”的特点，当消费者的数目达到“拥挤点“ 后，边际成本 将不再是零，而是为正值。每增加一个人，将减少原有消费者的效用。另一种分 类方法是按照享受公共产品的范围进行分类：一是全国性公共产品，指那全国社 会成员均可享用的公共产品，例如国防，其受益范围是全国性的；二是地方性公 共产品，指那些只有在特定区域( 而非全国) 范围内居民才能享受的公共产品， 如路灯等城市基础设施，其受益范围具有地方局限性。蒂布特1 9 5 6 年提出了“用 脚投票“ 理论，个人可以通过迁居来选择公共产品和税收的组合，这实际上就是 选择地方性公共产品。 表2 1公共产品分类情况

7、 竞争非竞争 私人产品：如食品、衣服、私人俱乐部产品：如交通设施、电影院、图书馆、 捧他 保健等 公园等 公共资源：如水资源、矿产资源、纯公共产品：如国防、基础教育、公共卫生、 非 | 他 公共森林和草原资源等基础社会保障等 资料来源：董礼胜，中国公共物品供给，中国社会出版社2 0 0 7 年，第1 8 页 在对政府对居民提供公共产品达成共识以后，全国性公共产品显然应当由中 国最早提：f ：俱乐部物品的是布坎南，他指 托：。有这样的物品和服务，它们的消费包含着某些公共性， 在这罩，适度的分享团体多于一个人或一家人，但小十一个无限的数目公共的范围是有限的”根据 俱乐部物品的定义。地方性公共产品也

8、可理解为是一个范围比较人的“俱乐部物品” 央政府提供，地方性公共产品则可以由中央政府统一提供，也可以由地方政府分 别提供。 经济学家对地方性公共产品由谁提供更有效率进行了研究。蒂布特提出了 “用脚投票“ 理论：假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会 自动聚集到某一地方政府周围，以使自己的效用达到最大化。居民的流动性会带 来政府间的竞争，地方政府要吸引选民，就必须按选民的要求供给公共服务，使 得整个社会达到福利最大化。马斯格雷夫从财政的三大职能出发，认为：宏观经 济稳定与收入再分配职能应由中央负责，而资源配置政策地方政府比中央政府更 适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进

9、。斯蒂格勒在地方政 府功能的有理范围中指出，与中央政府相比，地方政府更接近与自己的公众； 一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决。圆此 外，财政分权理论还有奥茨的分权定理、特里西的偏好误差理论以及布坎南的分 权俱乐部理论，他们从不同角度解释了中央政府和地方政府存在的合理性，以及 各自应当行使的职责。共同的观点是：地方政府在提供地方性公共产品方面比中 央政府更有优越性，效率更高。但是，单纯由地方政府提供地方性公共产品，将 会带来各区域公共产品供给不均等，这就需要中央政府发挥调控作用。财政分权 理论的研究，为合理划分中央和地方财政关系、实行财政转移支付制度奠定了理 论基础

10、。 公共支出是公共财政支出的简称，是国家职能的履行和政府经济作用发挥的 体现。美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托提出，公共支出的重点是随着经济发展 阶段不同而变化的。在经济起飞阶段，公共支出的重点以社会基础设施投资为主； 在经济成熟阶段，以教育、保健、福利服务为主；在高额群众消费阶段，以福利 和再分配为主。 建国以来，社会基础设施投资一直是我国公共支出的重点。改 革开放以来，我国经济高速发展，2 0 0 8 年人均G D P 已经超过3 0 0 0 美元，进入 了经济成熟阶段。部分发达省市如上海、北京已经超过8 0 0 0 美元，达到了高额 群众消费阶段。在这一阶段，为了促进经济发展和社会稳定，需

11、要及时调整公共 支出结构，将公共支出的重点转变到提供基础教育、公共卫生、社会保障等基本 公共服务上来。 回毕丽、危索荩财政分权理论综述，云南财贸学院学报2 0 0 4 年第3 期，第4 4 4 8 页。 o ，P 新乔财政原理1 J 比较财政制度，I ：海二联书店I ：海人民版 I ：1 9 9 5 年版，第3 3 8 页 。高培勇公共经济学，中国人民人学l f I 版社2 0 0 4 年版，第9 7 页 2 7 第三节区域基本公共服务均等化的现实意义 一、落实科学发展观的重要举措 改革开放以来，我国基本公共服务的供给范围不断扩大，供给质量不断提高。 但是从全国范围看，基本公共服务供给水平苦乐

12、不均，区域之间基本公共服务不 均等的问题还相当突出。2 0 0 3 年S A R S 危机的爆发，对人民群众的身体健康和 生命安全产生直接威胁，并影响到改革发展稳定的大局。S A R S 危机充分暴露出， 尽管我国经济发展已经取得了举世瞩目的成就，但还存在经济发展和社会发展、 城市发展和农村发展、基本公共服务体系建设和人民群众需要不够协调等突出矛 盾和问题。 S A R S 危机以后，我国政府吸取经验教训，突出强调关注民生、重视民生、 保障民生、改善民生是政府的基本职责，要求各级政府应着力解决好人民群众最 关心、最直接、最现实的基本公共服务。2 0 0 3 年7 月2 8 日，胡锦涛同志在全国

13、 防治非典工作会议上首次提出了全面、协调、可持续发展的理念，指出：“我们 讲发展是执政兴国的第一要务，这里的发展绝不只是指经济增长，而是要坚持以 经济建设为中心，在经济发展的基础上实现社会全面发展。我们要更好地坚持全 面发展、协调发展、可持续发展的发展观，更加自觉地坚持推动社会主义物质文 明、政治文明和精神文明协调发展，坚持在经济社会发展的基础上促进人的全面 发展，坚持促进人与自然的和谐。“ 在总结全面协调可持续发展观念的基础上， 针对经济社会发展中存在的突出问题和矛盾，我国进一步提出了科学发展观。党 的十七大报告强调指出，科学发展观是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的 重大战略思想。 科学

14、发展观的第一要务是发展，发展最终是为提供基本公共服务创造更好的 物质条件。要以经济建设为中心，坚持聚精会神搞建设、一心一意谋发展，不断 解放和发展社会生产力。通过发展积累起丰富的物质基础，可以使每个公民享有 的基本公共服务有切实的保障，并不断提高基本公共服务的质量、范围和水平。 科学发展观的核心是以人为本，发展的最高目标是为了人民生活的更加幸福 美好。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的 出发点和落脚点，做到发展为了人民、发展依靠人民，发展成果由人民共享。以 人为本，就是以全社会每个公民为本，要着力解决人民最关心、最直接、最现实 的利益问题，保障每个公民都能享有大体

15、相等的基本公共服务，使每个公民拥有 全面发展的平等机会。 科学发展观的基本要求是全面协调可持续，要全面推进经济建设、政治建设、 文化建设、社会建设，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，促进生产关 系与生产力、上层建筑与经济基础相协调。根据科学发展观的基本要求，对于基 本公共服务来说，全面就是要建立健全以基础教育、公共卫生、社会保障等为重 要内容的基本公共服务体系；协调就是要使区域之间、城乡之间、阶层之间、基 本公共服务不同内容之间都要相互协调，不可偏废；可持续就是基本公共服务要 与经济社会发展阶段相适应，实现人类社会的永续发展。 科学发展观的根本方法是统筹兼顾，要正确认识和妥善处理各种重大

16、关系， 统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外 开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、 当前利益和长远利益，充分调动各方面积极性。既要对经济社会发展总揽全局、 统筹规划，又要紧紧抓住事关群众利益的基本公共服务等方面的突出问题，着力 推进、重点突破。对于区域基本公共服务不均等化的现状而言，要按照“五个统 筹”的要求，使区域之间享受的基本公共服务水平大致相当，机会大体相等。 基本公共服务是现代社会成员全面发展必不可少的经济社会条件。贯彻落实 科学发展观，重要的任务是保障广大社会成员公平享受基本公共服务，使经济发 展的成果有效转化为为人的全面发展，并通过促进人的全面发展为中国经济发展 方式转变和经济社会的可持续发展积累日益强大的人力资本。实现区域基本公共 服务均等化，就是要使全体公民在基本公共服务方面的权利得到基本实现和维 护，特别是保障中西部等欠发达地区享受均等基本公共服务的基本权利，促进全 体社会成员的全面发展。 二、构建和谐社会的重