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1、1 5 2 0增强自主创新能力促进吉林经济发展 怎样处理好坚持依法依规进行土地管理和 积极主动支持社会主义新农村建设的关系 沙庆战 ( 吉林省龙井市国土资源局 延边 1 3 3 0 0 4 ) 摘 要：改革开放以来，农村的管理体制、生产模式发生了很大变化，但土地管理的法律法规在农村 土地管理上却相对滞后、不规范。如现实中集体土地使用权主体多样，法律法规规定的主体不明确，与现 实脱节；农村用地情况具有多样性，尤其是农业用地中需要有建筑物、构筑物，这些农业附属设施规模小， 具有零散、随机性，现有管理办法粗略、含糊，可操作性差，在有些方面甚至是空白。这些在管理上存在的 问题正是促成农村违法用地的真正
2、根源，也将是阻碍新农村建设的顽石；新农村建设是一个系统的长远 的工程，必须有计划地进行。土地管理部门必须从源头抓起，“完善法律法规，配套管理办法，制定控制指 标，实施程式化管理”，才能促进农村经济建设，遏制违法行为，为社会主义新农村建设保驾护航。 关键词：完善法僖法规配套管理办法制定控制指标程式化管理 1目前农村土地的管理状况 农村土地分为农用地、建设用地、未利用地。土地使用权有农用地使用权、建设用地使用权。农用地的 使用权一般通过承包经营的方式取得，由县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门、乡( 镇) 人民 政府负责管理。建设用地使用权经县级以上人民政府审批后取得，分为乡镇企业用地使用
3、权、乡村公益用 地使用权、宅基地使用权。 1 1 农用地管理情况 农用地的管理一直由农业、林业部门负责，主要包括承包耕地、林地等。随着土地管理工作的细化，以 及农业产业化调整工作的深入开展，一些问题也表现出来。那就是服务于农业生产的建设项目的管理。农 业建设有两种，一种是以耕种为主的农业生产中需要建造建筑物、构筑物等生产设施，提高生产能力和抵 御自然灾害的能力。例如温室大棚及附属设施、灌溉设施等。这类用地中的建筑物一般只有十几平方米或 几百平方米，呈点状或线状分布。随着农业基础设施的大量投入和科技含量的大幅度提高，农业生产将进 一步改变大水漫灌的原始、粗放、低效的生产模式。更多的建筑物将运用到
4、农业生产中，为提高农业生产 效益起到坚实的保障作用。在国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见中也明确指出“推进现 代农业建设，强化社会主义新农村建设的产业支撑。”另一种是以养殖为主的农业生产，主要有养殖水面 及附属设施、畜禽饲养地等。 过去的土地管理工作只注重了“非农建设”，而忽视了“农业建设”的管理，因此，在法律法规中对“其 他农用地”定义与“建设用地”有冲突，对其没有明确的审批管理规定。在试行的全国土地分类中，已经 新增加了“其他农用地”的3 级地类，这类用地基本是要有附属设施的农业用地，即需要进行农业建设，这 类用地包括蓄禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、农田水利
5、用地、田坎、晒谷场等。 此项划分与原土地分类比较，对农业用地进行了细化在定义上确定了“农业建设”的存在，为农业建设管 理提供了基础依据。但是受传统管理观念的影响。“建设用地”与“其他农用地”的概念还没有分清。中华 吉林省第四届科学技术学术年会1 5 2 1 人民共和国土地管理法第四条第二款定义“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地”。而“其他农用地” 中也有建筑物、构筑物，耕地中也需要建筑物、构筑物，因此“建设用地”的概念还不够准确，与“其他农用 地”的定义有冲突。由于定义上的冲突，直接造成管理上的一个误区，主要表现在“其他农用地”及耕地中 的建设是否是农用地转用，如果不是，如何管理，管理权在
6、哪里? 还有，现在依规划用途来许可各类建设项 目，新增建设用地是通过建设用地预留的方法纳入规划的，那么，新增“其他农用地”通过什么方法纳入规 划呢? 这些问题，在现实中已经普遍存在了，但在法律法规中还是空白。目前，我国实行用途管制，将土地 分为农用地、建设用地和未利用地，并严格控制农用地转为建设用地。针对农业建设，土地管理部门一方 面不允许随意动工，一方面又没有合适的法律法规为依据实施许可，在管理上形成了盲区。既影响了农业 生产正常进行，又给非法用地提供了可乘之机。因此对农业建设在地类上应该有明确的解释，并配备可行 的管理办法，因为土地分类是用途管制的基础，直接影响着农业建设。 1 2 建设用
7、地管理情况 1 2 1 乡镇企业建设用地的管理情况- 乡镇企业建设用地是指用于兴办村企业、公益性基础建设的土地，是农村推广第三产业，快速发展经 济的特殊物资条件。近年来也是违法占地、倒卖土地、“以租带征”等违法行为的主要目标。涉及的用地面 积大、资金多。分析存在的问题，可以归纳几类情况： 1 2 1 1 现实中使用权主体多样，法律法规规定的主体不明确，与现实脱节、滞后 改革开放以来，农村的生产管理体制发生了很大变化。1 9 5 6 年6 月，第一届全国人民代表大会第三次 会议通过的高级农业生产合作社示范章程以及1 9 6 2 年通过的农村人民公社工作条例修正草案确定 了农村土地集体所有和集体使
8、用制度，农业生产合作社拥有农村土地的所有权和使用权。1 9 7 9 年农村实 行土地联产承包责任制后，村一级设立了基层群众性自治组织村民委员会。大多数地方采用家庭承 包形式从事各种生产、经营活动。为了充分利用村集体的土地资源，带动村里的经济发展，村委会将土地 承包给外村人员进行经营。现在，村集体经济组织已经相当少，有许多村甚至已经没有集体经济组织，土 地使用权的主体基本是农村承包经营户和个体工商户，这两类主体是民法中的特殊民事主体。 到目前为止，我国的农村土地改革还处于探索和实验阶段，还没有一个统一的、较为合理的合适模 式，因此，缺乏法律的规范性。目前的法律法规中集体土地所有权和使用权主体上基
9、本采用了“集体”一词 和“集体经济组织”这种组织形态。“集体”一词不是民法中的主体概念，而“集体经济组织”在法律中又没 有细化解释是我国相当长的历史时期存在过的一种组织形式，其前身是农业生产合作社。现在的村民委 员会是在农村进行家庭联产责任制以后，村一级设立的基层群众性自治组织，是村民大会的执行机构。可 见。法律法规中的权利主体是不明确的，而且与现实中的权利主体脱节。 上述问题不仅导致农村共有财产管理难以规范，出现村民委员会僭越集体经济组织职能的现象，也 使农村土地管理工作也陷入尴尬境地。因为行政许可法颁布之后，。行政许可与不许可都要有明确的法条 为依据。 1 2 1 2 有宏观政策，但管理办
10、法与其脱节 随着思想观念的转变和改革的深入，农村土地使用权的形式日趋复杂，承包、联营联建、作价入股等 形式层出不穷，一方面极大地促进了农村经济发展，另一方面也被人利用，变相进行不法活动。从管理上 分析。还存在管理办法与法律法规脱节的现象。 土地法第十五条第二款规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经 营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡( 镇) 人民政府批准。” 第六十条规定“农村集体经济组织使用乡( 镇) 土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单 位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向
11、县级以上地方人民政 府土地行政主管部门提出申请”。 在法律法规中，已经明确了农村集体经济组织外的单位、个人通过承包、联营、入股等形式获取集体 1 5 2 2增强自主创新能力促进吉林经济发展 土地使用权的合法性，但却没有与之配套的管理办法。 这种使用权和通过征收获取的使用权的不同之处仅仅是“集体所有权不变”。但是实际上，对于使用 者来说。两者的效果是一样的。而使用者可以省去使用国有土地必须缴纳的大笔有偿费用，甚至可以与村 干部进行暗箱交易。因此，容易钻政策的空子，受经济利益驱使使用者可以根据政策条款，有针对性地签定 相应合同：不允许“出租”，就写“承包”；承包不如意，就写“联营”。因有“法律依据
12、”及少数村干部的配合， 可以理直气壮的要求管理部门许可。反过来作为基层土地管理部门，明知道这种趋势，但缺少制止或预防 这种现象的法律依据。那么，基层管理部门怎样解决“以租代征”的本质问题呢? 中央也多次下发文件，严 格整治“违法占地”、“倒卖土地”、“以租带征”等违法现象。但在具体管理中的因缺少切实可行的管理办 法整治效果不理想。 1 2 2 宅基地的使用情况 在农村宅基地使用情况中最突出的问题有：超占法定使用面积；一户多宅及本集体外的个人使用村 集体宅基地。 超占法定面积是一个较为普遍又很难解决的一个问题，其原因也较复杂。一方面，农村进行联产承包 到户后，基本以家庭为单位进行农业生产。因此，
13、庭院不仅是开展庭院经济的场所，也是农业生产所必须 的一个后勤保障“基地”，保存生产工具、农业物资，尤其在水道主产区，还要利用庭院进行播前育苗。从这 个方面讲，宅基地超占面积也确有正常的原因。但是，也不排除历史形成的贪多乱占的思想所起的作用。 由于过去管理松，旧的宅基地面积一般较大，很难退出，村民更是互相攀比，多多益善，围墙一尺一尺的向 外挪；一些乡、村领导也形成了“大宅基地”的意识，在谈到宅基地的时候，根本没有“法定”的概念，一说就 是“一户宅基地七百、一千平方米”。这种情况一经形成，很难改变。 一户多宅一直是农村用地管理中一个较难解决的问题，随着城乡发展，又与城市人口购置农村宅基 地等问题交
14、融一起，情况也较复杂。由于经济利益驱使，许多村民、市民打着农村宅基地的算盘，为了躲避 政策约束，钻法律、法规的空子，创造出了很多“巧妙对策”，情形五花A I - J ，从中也反映出现有政策、管理 办法粗略、落后。在实际工作中，已经发现的现象有：( 1 ) 村民已经拥有国有住宅，以夫妻中户口为村民的 一方申请集体宅基地。在城郊结合部、独立工矿区，有许多村民与非农户结合的家庭，在这个区域，这种情 况有一定的代表性。( 2 ) 非农户落户农村，申请集体宅基地。这是随着经济发展出现的一个新情况，许多城 市人口落户农村，成为村集体的一分子，申请村宅基地，而这部分人又都有国有住宅。这两种情况中，不排 除有
15、正常的用地行为和理由，但也有很多人是为了得到农村宅基地，规避国务院关于深化改革严格土地 管理的决定中“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的政策约束。 1 2 基础建设的资金投入情况 、， 目前，国家有很多方面扶贫性质的资金流向农村，但由于是通过不同部门，为不同性质的项目拨的 款，因此缺少统筹安排，在时间、空间上出现重复建设、盲目建设，甚至相互冲突的情况。而有益的规划因 缺资金无法实施。较突出的是以增加耕地、改善生产生活条件为主的土地复垦、村屯整理规划等。 在现实管理工作中经常遇到这样的情况，为了从某部门申请某一款项，限定时间，匆忙上项目，要么 项目本身可行性差，经济效益低；要么就是不符合用地政策，
16、项目不了了之；还有国家进行了退耕还林工 程，但有不少农民为了得到补助款，在基本农田中种树，不仅没有达到退耕还林的目的，还严重影响了基 本农田保护工作正常进行，也直接影响了耕地动态平衡。 2 及时完善法律法规建设，坚持依法依规进行管理，积极主动支持社会主义新 农村建设 从现实中存在的问题可以看出，城乡在土地管理上的差别，形成了利益差价，法律法规的不完善、陈 旧，造成了管理漏洞，因而诱发了违法行为。违法行为一方面给国家和集体造成权益侵害，另一方面，影响 吉林省第四届科学技术学术年会1 5 2 3 了正常农村的各项用地需求。打乱了用地秩序，这对社会主义新农村建设是一个致命的毒瘤。基层管理工 作接触的问题具体、繁杂，往往能够总结出一些比较有效的“土办法”，这些经验一般是经过许多曲折，付 出很大代价得到的。但是在法制日趋健全的时代，靠“土办法”将行不通了，土地管理部门必须上下协调， 实地调研，总结经验，完善法律法规，坚持依法依规进行管理。 2 1 及时、系统地定义法律法规中有冲突、不明确的概念；完善各种行政许可的管理办法。
