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1、法律规制视角下的雾霾治理关于完善大气污染防治法的探讨摘要大气是人类和其他生物赖以生存和发展的基本环境要素之一，而自工业革命以来,大气受到了人类活动的影响,污染状况急剧恶化。而在中国情况也不容乐观,中国是一个在环境上回旋余地极小的大国,没有任何可能像某些先行国家那样,等到环境恶劣到极点后再来治理，但中国又是一个发展中国家,别人走过的先发展经济、再治理污染的道路,中国不可避免地也会走一遭。因此,本文通过介绍中国大气污染和大气污染立法的现状,对大气污染防治法存在的几点不足进行分析,并提出相应的完善建议。关键词：大气污染防治法 现状 不足 借鉴及完善 一、 我国大气污染防治法的立法现状（一） 大气污染
2、的概念近期，我国北京、上海、东北等地屡遭雾霾侵袭，严重时，整个城市雾霾缭绕，车辆、楼宇难见踪影，这不由得引发了社会对空气质量和大气污染的强烈关注。所谓大气污染是指由于人们的生产活动和其他活动向环境排入有毒、有害物质和能量，使其物理、化学、生物或者放射性等特性改变，导致生活环境或者生态环境质量下降，进而危害人体健康、生命安全或者造成财产损害的现象。（二）大气污染的成因1、 基本原因地形和气候因素是影响大气质量的基本原因2、 主要原因(1)燃料燃烧。在一些城市,天然气在居民的生活中还没有普及,煤仍然是人们的首选燃料。而在燃煤市场上,高硫煤仍占主导地位。由于经济条件的限制,人们不可能放弃廉价的高硫煤
3、而去购买环保型的低硫煤;这就造成SO2的大量排放。(2)工业生产过程。化学工业、煤炭工业等,即是国家的重点发展部门，也是污染最为严重的企业，而且这些工矿企业大多数成为大气污染的主力军。(3)交通运输。近些年来,交通运输发展迅速。特别是私家车的数量急剧增多。但是,交通运输的发展带来了严重的环境问题，汽车的尾气中含有大量的CO,对人体的危害极大,特别是一些柴油大货车和冒烟车辆，排放的尾气中夹杂着大量的可吸入颗粒物,是导致疾病的重要因素。(4)市政建设。城市马路普遍存在道路斜坡问题,即马路两侧的人行板道明显高于路面而且与路面垂直,呈“凹”字型。致使马路上的灰尘不能吹走,而且越积越多,这也是引发扬尘天
4、气的直接原因。(5)工业布局。工矿企业的分散性使城区的大气污染受到不同程度的影响。(6)绿化。一些新兴的工业城市,绿化还没有跟上工业发展的步伐，只有政府、一些企事业单位,机关团体内部绿化已基本达标,而整个城区的绿化却远远达不到要求。（三）大气污染防治法中的一些相关规定 中华人民共和国大气污染防治法是我国现行专门针对大气污染防治而设立的法律，这部法律颁布于2000年，它同宪法和清洁生产法、环境保护法等众多法律共同构成大气污染防治的法律体系。在这些法律法规中，主要大气污染制度有：大气污染防治监测制度、大气污染物排放总量控制制度、大气排污许可证制度、大气污染防治划分管理制度、大气污染防治公众监督制度
5、等一系列大气污染防治制度。二、国外发达国家大气污染防治立法现状（以美、德、为例）（一）美国大气污染防治立法现状美国早在1997年就提出对PM2.5进行监测，环境质量标准体系也把PM2.5监测范围内，这样既可以有效的减少了可吸入颗粒物的排放量，也可以防止空气质量继续下降。此外，美国治理二氧化硫排放的经验，也可供我国借鉴。20世纪70年代，美国确立了世界上最早的有效控制可吸入颗粒物排放的机制即排放权交易机制，这一机制并通过了修订清洁空气法案将其上升到法律层面。有了法律的约束，可以更直接、更有效、更方便的减少可吸入颗粒物的排放量。将其上升到法律层面，使得可吸入颗粒物的排放控制有法可依。其主要原则有：
6、州政府独立实施原则、国家空气质量标准原则、新源控制原则、视觉可视性原则等。 美国确立的清洁空气法案不仅有效的控制了可吸入颗粒物的排放量，改善了当时美国的空气质量，而且它作为世界上最早的排放权交易机制也成为了世界上许多国家对空气质量进行进一步改善的学习模范。美国的清洁空气法还针对相关大气污染问题以及其自身的实施保障措施做出了具体规定，从民事、行政、刑事等多方面给予保障，并且建立州际合作与联邦合作机制、资金和技术支持机制等长期区域联防联控机制，取得了良好的效果。（二）德国大气污染防治立法现状德国的环境保护成就举世瞩目，其环境法的相关制度、技术和内容也是世界上很多国家所借鉴和参考的，德国早在中世纪已
7、高度重视水的清洁问题，13世纪就把“禁止将有毒的植物抛入河川”载入宪法。随着19世纪工业革命的到来，环境污染污染问题也越来越严重，也越来越引起人们的关注，德国陆续颁发了水务法、垃圾处理法和联邦空气保护法等保护环境的行政控制法，其中也规定了刑罚规范。 众所周知，德国立法具有结构严谨的特点，其环境立法也不例外。德国环境法从立法层面而言，具有技术严谨、法律规范明确具体、可操作性强等特点。在法律的具体适用中，也加强对环境违法行为的处罚力度及对环境犯罪的刑事追究。同时，在实践过程中也不断加强公众的环境保护意识，让他们认识到环境违法乃至环境犯罪具有高度的社会危害性，鼓励民众主动维护自身合法权益，自觉参与到
8、同环境犯罪作斗争的行列中去，积极举报环境违法犯罪行为。此外，德国非常注重从区域性保护管理协调机制、跨区域污染防治合作机制、经济激励机制等区域协调机制方面来保障环境法的实施，从而更进一步促进了德国环境法实施力度。显然，美国和德国的大气污染防治立法有其精华之所在，但值得注意的是，我国在完善大气污染防治法的历程中，若要借鉴其经验，那一定要建立在我国的实践和立法经验基础之上，并且与我国的国情相适应。三、我国现行大气污染防治法存在的不足我国大气污染防治的法律体系中规定的一系列制度对我国大气污染的治理起到了一定的积极作用，而且还更有效的防止大气污染行为的发生，然而细论之，这些制度和国外一些国家的立法制度相
9、比，因诸多方面原因，仍旧无法尽善尽美，从而导致实施效力不尽人意。（一）立法目的、价值取向存在问题 大气污染防治法第一条将促进经济可持续发展作为立法目的之一,这是导致相关法律制度设置失衡的直接原因,从而使得该法无法满足我国空气质量保护的需求。如果将经济发展与环境保护的诉求并列,每当遇到经济发展与环境保护相矛盾时,只会注重眼前经济利益而选择先污染、后治理之路,结果不仅加大治理成本,也会使环境污染不可逆转。（二） 政府责任规定的缺陷大气污染防治法总则部分规定了地方各级政府在防治大气污染方面的责任，明确将“防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展”作为政府的
10、任务，要求各级政府“对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。”但从总体上而言，大气污染防治法规定的地方各级政府责任仍旧过于狭窄。1、责任规定不科学，政府落实其责任可能也无法确保大气环境的改善。例如大气污染防治法第三条二款规定地方政府应使本辖区的大气环境质量达到规定的标准，但达到标准仅为政府改善大气环境的最低要求，而非政府的最终目标，这也同第二条规定的“保护和改善大气环境”，存在不一致的地方。2、责任承担缺乏相应的法律规范作为依据。大气污染防治法第四条规定了各级公安、交通、铁道、渔业管理部门及县级以上人民政府其它有关主管部门的职责范围，但规定得过于空
11、洞和宽泛。对“其他有关部门”本身就存在无法界定的问题，其职责范围更是难以确定。3、责任划分不合理。大气污染防治法第七条规定政府有权制定污染物排放标准，但有权制定大气污染物排放标准的仅为国家和省、直辖市一级。这项条文规定的立法权限明显过于狭窄，不但压缩了地方的立法权限，挫伤地方环境治理的积极性，而且与立法法规定的地方立法权限存在不一致。（三）法律制度设置的不完善例如该法只对“总量控制制度”的内容作了规定,而并没有切实可行的实施程序,如对排污企业履行总量控制的监督程序等没有规定;总量控制的区域是按照行政区域而非按照地理区域划分,这种划分不具有科学性,从而使“总量控制制度”根本不可能达到其设置的目的
12、。 （四）相关部门环保职责不清依据大气污染防治法，我国对包括可入肺颗粒物在内的大气污染物排放管制采取了环境保护部门主管，其他相关部门分管的模式。其中，我国围绕着环保主管部门和公安机关所制定的相关配套性立法较多（如汽车排气污染监督管理办法），两者的大气环境监督管理职责较为明确。与之相比，关于交通、铁道、渔业等其他部门的相关配套性立法却严重缺失，这些机构的大气环境监督管理职责还较为抽象。由于环境保护部门和其他具有环境保护职能的部门都属于县级或以上人民政府的职能部门，行政级别往往相同，不存在领导与被领导的关系，立法对相关部门的环保职责规定不清，往往会引发有利则争、无利则相互推诿的现象，管理体制弊病较
13、多。（五）违法成本低，不足以震慑违法排污者 美国清洁空气法规定，对违规排污者实行“按日计罚”，每天的违法处罚上限可以高达2.5万美元，或者处以5年之内的监禁，可以两者兼有，如果重犯，则加倍处罚。对捏造、篡改排污数据的，处以罚款或两年之内监禁，对因疏忽而排放有害气体的，则处以100万美元的罚款，或15年之内的监禁。而中国的大气污染防治法规定，对违规排污者，处以1万元至10万元的罚款，而且是一次性的。对其他违法行为，大多数罚款也就是2万元或5万元，对造成大气污染事故的最高罚款也不过50万元。“两相比较，可以看出中国的法律过于仁慈，不足以震慑违法排污者，也使得守法成本高、违法成本低的现象长期难以得到
14、扭转。”四、我国大气污染防治法的完善（一）调整立法目的将生态文明建设融入到经济建设的各个方面和整个过程中，在处理经济增长和环境保护关系时，摒弃传统环境立法所强调的协调发展理念，确立生态环境保护优先的法律地位，突出环境保护的重要性，如果环境利益和经济利益之间发生冲突，应当以生态利益为重，使经济建设在环境质量允许的范围内进行。（二）完善政府大气环保责任制扩大政府责任的范围，增加不同辖区的环境保护行政部门合作和改善大气环境质量的规定。其第三条可修改为“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准并逐渐改善，各地方人民政府应相互配合共同防治大气污
15、染。”；明确“其他有关部门”的范围和职责范围，完善大气污染防治其他部门的配套立法，对“其他有关部门及其职责范围”作列举式立法。根据本法规定有管理职责的县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”；赋予国务院批准的较大的市以制定排放标准的权利。（三） 重新划定总量控制区域应当根据地理区域的特性划分界限,而不是根据行政区来划分。由国家重新划定空气污染物质总量控制区域,对于跨省界的空气污染物质进行统一管理和总量控制。对于个别大型的排污企业,可以参照美国清洁空气法,以该企业作为一个单独的总量控制单位,由国家专门单位进行管理。企业排污只要总量不超过一定配额,就可以在单个
16、固定的污染物之间调节。这样既可以控制环境污染,又维护了经济发展,更鼓励了企业改进技术控制排污的积极性。（四） 明确监管职责建议确立环境保护主管部门在大气污染防治领域的领导地位，并明晰交通、铁道、渔业等部门在相关领域的具体职责，使得相关部门在处理大气污染事件时能够各司其职，快速应对。（五）加大对违规排污者的处罚力度 解决违法成本低、守法成本高的问题，有几个原则要遵循：一是针对超标排污企业，所征收的环境税费一定要高于其治理成本，税费不高于治理的成本，企业在治理污染上是没有积极性的；二是环境损害必须要赔偿，这种责任是终身的不可推卸的，日本发生水俣病已经50年了，排污的企业到现在还在赔偿；三是必须没收违法
