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1、南水北调中线工程生态补偿机制研究摘要：建立与完善南水北调中线工程生态补偿机制,不仅可以有效地调动各生态环境建设参与者的积极性,而且对生态环境破坏者的破坏行为将起到经济制约,从而更加有效地保护、建设生态环境,实现水资源的可持续发展。通过分析南水北调中线工程生态保护方面存在的主要问题,论述了建立生态补偿的必要性,并探讨了在南水北调中线建立生态补偿机制的内涵和方法;在此基础上,明确了南水北调中线生态补偿的主体和对象及生态补偿的方式和实现的途径,并提出了实施生态补偿的建议。关键词：生态补偿机制；生态环境； 南水北调中线工程0 引言南水北调工程是缓解中国北方水资源严重短缺局面的重大战略性工程。我国南涝北
2、旱，南水北调工程通过跨流域的水资源合理配置，大大缓解我国北方水资源严重短缺问题，促进南北方经济、社会与人口、资源、环境的协调发展。南水北调中线工程生态补偿是现在讨论的热点话题，生态补偿作为一种经济保护手段,其目的是调动生态建设与保护者的积极性。同时按照其经济行为确定补偿要素,根据其在水源地生态保护中贡献的大小,在能够调动其积极性的前提下确定补偿标准。1 南水北调中线工程简介南水北调中线工程从丹江口水库陶岔闸引水，经长江流域与淮河流域的分水岭方城垭口，沿唐白河流域和黄淮海平原西部边缘开挖渠道，在河南省郑州市附近通过隧道穿过黄河，沿京广铁路西侧北上，自流到北京、天津。输水干渠全长1273公里，向天
3、津输水干渠长154公里。年调水规模130亿立方米。供水范围主要是唐白河平原和黄淮海平原的西中部，供水区总面积约15.5万平方千米。因引汉水量有限，不能满足规划供水区内的需水要求，只能以供京、津、冀、豫、鄂五省市的城市生活和工业用水为主，兼顾部分地区农业及其他用水。中线工程可缓解京、津、华北地区水资源危机，为京、津及河南、河北沿线城市生活、工业增加供水64亿立方米，增供农业30亿立方米。大大改善供水区生态环境和投资环境，推动我国中部地区的经济发展。然而,有时由于调水工程巨大，涉及社会、经济、环境和技术等多方面问题，特别是难于预见的生态环境问题，可能会给人类带来危害甚至是灾难。2 南水北调中线工程
4、引发的生态环境问题2.1 南水北调中线工程对生态环境的影响在丹江口大坝加高后，水库岸坡稳定性、库周水土流失等将会发生变化，淹没区面积扩大，减少了局部区域的土地资源和森林资源，水源地周围大量的植被被淹没而引起植被减少，另外水源地20 余万移民安置中开垦荒地、建房等生产生活活动和木材需求可能使森林面积减少，产生新的水土流失，导致生态环境恶化。土地淹没改变了原有的湿地结构系统，野生生物生长环境被破坏，打破了水源区动植物原有的自然生态平衡。另外加高大坝后局部库湾处水流变缓，水体交换性能较差，加上被淹土地中营养物质的溶出，可能造成局部库湾水体的富营养化。大坝及干渠以及配套工程的施工过程中土方开挖和填筑、
5、土料场的取土及弃渣等引起的植被破坏，对施工区环境会造成一定影响。施工中的生产废水和生活污水，若随意排放，将污染周围地表水环境。2.2 南水北调中线工程对河口环境的影响南水北调中线工程将使河流来沙中的悬移质泥沙大幅度减少,导致河床不稳定,槽、滩之间的泥沙交换更加频繁。调水对长江口水沙过程的影响将导致拦门沙滩顶位置内移、航槽冲淤平衡格局重置、河口泥沙运动及河槽演变调整等。除了流域调水总量外,调水比和调水方式也会对河口沉积过程产生影响,可能使河口三角洲的淤涨速度减缓,甚至转为侵蚀。长江冲淡水携带大量泥沙、营养盐、污染物等输送入海,对河口、黄东海的生态环境产生深远的影响。南水北调工程对来水来沙的减弱作
6、用将削弱对河口区营养盐和痕量物质的稀释、吸附作用,水中悬移质泥沙的减少将改变目前悬沙对初级生产力的生长限制作用,加上水体中过剩的营养盐,将导致赤潮的发生率上升,严重威胁长江口的渔业资源现状及生物多样性。2.3 南水北调中线工程对港口和航运的影响 调水130140亿立方米，河道水位将下降0.6至1.0米，对航运和沿江的引水有一定影响。南水北调中线工程实施后，由于丹江口水库下泄流量大幅度减少，导致汉江中下游干流水位下降，引起沿江引、提水闸站灌溉供水量减少。汉江中下游沿江城镇密集，城镇人口集中，工业密布，工业用水量大，沿岸货物、客运由汉江进出所占比重大，汉江缺水无疑将影响工业生产，沿江城市发展也将面
7、临水资源短缺的矛盾。航道水深减小，航道宽度和弯曲半径发生变化，河漫滩增大，对沿江港口和航运设施有不利影响，航道维护的困难加大。2.4 南水北调中线工程对移民的影响丹江口水库是南水北调中线工程水源地，大坝加高工程正常蓄水位170m，淹没涉及湖北、河南两省6区县(市)，淹没耕地20万亩和移民22万人（1990年调查），数量较大，如全部就地安置移民，将会加大库区环境压力。移民问题解决的好坏,不仅直接关系到南水北调工程能否顺利建设,更重要的是关系到广大移民群众的切身利益,关系到淹没区及安置区的社会稳定。建国以来，我国先后修建了5万多座水利水电工程，一般是一次性迁移。丹江库区一期工程移民28万多人，占全
8、国部属库区移民总数的6.7%；调水工程实施后，丹江库区十堰境内将再次动迁移民195万人，移民规模进一步加大。库区由于二次建设，再次移民，加上一期工程移民，补偿金额40年累计，人均不足1200元，造成库区“淹没重、经费少、欠帐多”等一系列突出遗留问题，使南水北调中线工程移民安置工作难度加大。南水北调工程使丹江口水库大坝加高，大坝加高后淹没移民既有初期工程后靠的移民，又有大坝加高产生的新移民。应该说二次搬迁可望为部分移民解决历史遗留问题,但受前期补偿标准偏低导致贫困经历的影响,移民思想包袱较重,不愿再受折腾。同时，国家大力推进新农村建设,对农民种田免收农业税并给予种田补贴,还在一定程度上加剧了移民
9、的恋家心态。由于目前移民的攀比心理十分严重,势必要在补偿标准、安置方式、优惠政策、后期扶持等多方面进行比较,如果移民感到政策对它们不公平,就可能产生不满情绪,这样不利于移民搬迁安置的顺利开展。为了顺利进行南水北调中线工程移民安置，中央政府和地方政府应实施长期补偿机制。3 南水北调中线工程生态补偿机制的建立、方法及意义3.1 生态补偿机制的概念生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“
10、污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。从狭义的角度理解就是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠,以及为增进环境保护意识、提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。3.2 南水北调中线工程生态补偿机制的方法3.2.1 政策补偿中央政府和各沿海地方政府可以通过制订给予各项优先权和优惠待遇的政策来进行补偿。运用行政和经济政策大力扶持有利于生态资源可持续利用的产业，如为发展生态企业而
11、给予一定的税收优惠政策。国家应尽快建立稳定的水源保护投资体制和水权、水价、水市场的相关政策法规。要开展生态保护立法研究,以立法的形式规范生态补偿行为,将生态补偿的范围、对象、方式、补偿标准等的制定和实施确立下来, 为生态补偿机制的建立和生态补偿的实施提供法律保障。3.2.2 资金补偿资金是最常见的补偿方式，包含多项费用补偿，例如，效益补偿费、损失补偿费等。通过这些资金和费用的补偿形式来体现利用效益的公平性与科学性。国家应采用倾斜性的宏观调控政策, 为库区、水源区的发展提供财政支撑。由国家给予补助或通过设立丹江口库区及水源区生态建设保护基金的方式予以解决。3.2.3 实物补偿实物补偿是给补偿对象
12、提供一定的生产要素和生活要素，增强其生产能力，改善受偿对象的生活状况。如为由于生态保护建设而搬迁的移民提供住房和基本的生活条件。国家应当考虑对库区农民和移民的长远发展进行经济补偿, 探索解决库区农民和移民能走上可持续发展的道路问题。将淹没的土地、房屋及其它有价值设施进行评估, 加上对生态环境的补偿作为股份, 参与水源工程建设,使移民和水源工程业主形成利益共同体,长期共享调水效益, 移民区地方政府和移民代表可作为股东参与工程建设和管理。3.2.4 智力补偿为补偿地区或群体开展免费的智力服务，包括免提供无偿的技术咨询和指导、培训受补偿地区或群体的技术人员和管理人员、输送所需的专业人才等。通过智力补
13、偿帮助受补偿地区或群体提高其生产技能、技术水平和组织管理水平。国家应设立丹江口库区国家级生态经济特区,实行特殊的管理体制。将南水北调中线核心水源区设立为国家级生态经济特区, 成立南水北调中线核心水源区调水管理局, 中央政府对其实行计划单列,专门为丹江口库区制定建设规划与管理办法, 并颁布相关法令进行依法管理。研究构建丹江口水库流域生态圈工程, 评估资源开发、工程建设等活动的生态环境代价, 研究建立生态补偿标准的测算方法体系, 组织领导协调各利益相关者的关系, 区分各自的环境保护责任, 实现生态共建共享。3.3 南水北调中线工程生态补偿机制的建立3.3.1 南水北调中线工程生态补偿机制建立的分析
14、建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观的重要举措，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。 建立生态补偿机制是落实新时期环保工作任务的迫切要求，党中央、国务院对建立生态补偿机制提出了明确要求，并将其作为加强环境保护的重要内容。为探索建立生态补偿机制，一些地区积极开展工作，研究制定了一些政策，取得了一定成效。但是，生态补偿涉及到复杂的利益关系调整，目前对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少，尤其是缺乏经过实践检验的生态补偿技术方法与政策体系。因
15、此，有必要通过在重点领域开展试点工作，探索建立生态补偿标准体系，以及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，为全面建立生态补偿机制提供方法和经验。3.3.2 如何建立南水北调中线工程生态补偿机制由流域内各方共同协商制定相关制度，以制度作保障，根据补偿原则和被补偿原则，由流域内的所有补偿主体，按照既定的补偿标准和被补偿标准，通过一定的补偿方式，对水源区内的所有被补偿主体进行一定程度的补偿，最终实现中线工程水源区可持续发展和又好又快发展的目标。（1）补偿主体。一是京、津、冀、豫等受水区人民政府；二是排污企事业单位或个体工商户；三是排污城镇单位或居民；四是排污规模养殖水产畜禽业主或大户；五
16、是造成水土流失的单位或个人；六是取用水资源的单位或个人。在南水北调中线库区水源区生态补偿问题中，虽然其所涉及的地域和流域面积非常大，但是其受益者相对明确,受水区是这些生态环境服务的主要受益者和使用者，按照“谁受益，谁补偿”的原则，应该对库区和汇水区的生态贡献实施补偿。当地政府和中央政府是受益者的集体代表，因此他们应当是南水北调中线库区水源区生态补偿问题中提供补偿的主体，特别是受水区的地方政府。而接受补偿的主体应是水源区的提供生态服务功能的地方政府、企业法人和社区居民等。生态补偿资金的筹集，应以生态环境服务的受益比例为分担库区水源区河南部分生态补偿资金的比例。中线工程受水区是库区水源区生态环境服务的主要受益者，库区水源区维护良好的生态环境服务，对当地和全社会也都有益处，如保持土壤和优美景观对当地的价值，增进的生物多样性保护对全社会的价值。
